Ako právnici prichádzajú o ilúzie (o férových štátnych tendroch)

V apríli 2014 vyhlásilo Ministerstvo dopravy šesťmiliónový tender na poradcu pre PPP projekty diaľnice D4 a rýchlostných ciest R1 a R7. Táto súťaž má veľký význam, keďže poradcovia, ktorí vzídu z tohto obstarávania, budú nastavovať podmienky pre cestné projekty za približne štyri miliardy. Podľa podnetu, ktorý nás na túto súťaž upozornil, sa jedná o „tender šitý na mieru.“ Z dôvodu, že sa diaľniciam dlhodobo venujeme a momentálne navyše analyzujeme, ako štát nakupuje poradenské služby, sme sa rozhodli na toto obstarávanie dôkladne pozrieť.

Výber bez skutočnej súťaže (I)

V roku 2007 Ministerstvo dopravy pod vedením Ľubomíra Vážneho uzatvorilo s použitím rokovacieho konania bez zverejnenia  zmluvu o poskytovaní právnych služieb pre diaľničné PPP projekty v hodnote 19,6 mil. EUR s právnickou firmou CMS Cameron McKenna a s Advokátskou kanceláriou Jaroslav Ružička (dnes už Ružička Csekes).

V reakcii na to Európska komisia zažalovala Slovensko na Súdnom dvore Európskej únie kvôli porušeniu pravidiel verejného obstarávania. Slovensko podľa EK neumožnilo, aby sa o zmluvu o poskytnutí právnych služieb pre diaľničné projekty súťažilo v celej Európskej únii. Komisia žalobu stiahla až po tom, ako ministerstvo, už na čele s Jánom Figeľom, zmluvu zrušilo.

Ešte pred zrušením poradcovia pracovali na troch PPP projektoch – finalizovaný bol iba  projekt výstavby a údržby rýchlostnej cesty R1, ostatné Figeľ zrušil.

Výber bez skutočnej súťaže (II)?

Ministerstvo sa poučilo a v apríli 2014 už súťaž vypísalo. Súťaží sa poskytnutie komplexného poradenstva pri zadávaní a realizácii koncesie vybraných úsekov diaľnice D4 a rýchlostnej cesty R7 ako aj právna, technická a finančná podpora v súvislosti s aplikáciou koncesnej zmluvy na projektovanie, financovanie, prevádzku a údržbu úsekov rýchlostnej cesty R1.  Podmienky tendra vzbudzujú otázku, či má štát ozaj záujem o súťaž tých najlepších firiem.

Lehota na predkladanie ponúk do súťaže spĺňala zákonnú požiadavku 30 kalendárnych dní. Avšak toto obdobie zahŕňalo Veľkú noc a dva májové dni voľna a tak uchádzačom zostalo na prihlásenie 16 pracovných dní. Keďže pôvodné oznámenie obsahovalo chyby, lehota bola nakoniec predĺžená o týždeň, avšak aj táto  lehota je krátka a nesvedčí o snahe štátu vytvoriť podmienky pre skutočnú súťaž. Takéto správanie je časté, štátni úradníci pred sviatkami vyhlasujú o tretinu viac súťaží ako v bežné pracovné týždne. Tým sa znižuje šanca, že sa prihlási veľa uchádzačov, čo úradníkom pridáva robotu a oslabuje ich moc nad výsledkom súťaže.

Tender obsahuje požiadavku, podľa ktorej uchádzači musia mať za sebou tri cestné PPP projekty. Z toho pri dvoch sa malo dosiahnuť štádium uzatvorenia koncesnej zmluvy a aspoň v jednom bolo nutné dospieť do fázy finančného uzatvorenia. Takéto štádiá dosiahli na Slovensku iba tri PPP projekty, na ktorých predtým pracovala skupina poradcov okolo AK Jaroslav Ružička doplnená expertmi z firiem PwC a Wood & Company. Či však tieto firmy spĺňajú požiadavky na prihlásenie sa do súťaže nevieme, keďže uchádzači mali preukázať, že pracovali na PPP projektoch v posledných troch rokoch a nám sa zatiaľ nepodarilo zistiť, kedy presne prestala platiť Figeľom zrušená zmluva. Ján Azúd z Ružička Csekes však hovorí, že tentokrát chcú radiť niektorému zo stavbárov, nie štátu. Na druhej strane, Boris Kostík z Wood & Company naznačil, že do tohto tendra možno pôjdu.

Striktne sú stanovené aj požiadavky na konkrétnych poradcov. Štát hľadá celkovo 14 právnych, finančných a technických expertov s predpísanými skúsenosťami s poskytovaním poradenstva pri cestných PPP projektoch, pričom až 11 z nich musí ovládať slovenský jazyk. Odôvodňujú to tým, že koncesná zmluva je napísaná v slovenskom jazyku.  Takáto kombinácia je však veľmi obmedzujúca a vylučuje skúsených expertov zo zahraničia. Aby sme preskúmali jej opodstatnenosť, oslovili sme právnikov z firiem Allen & Overy a TaylorWessing e/n/w/c. Taktiež potvrdili, že tieto požiadavky zvyšujú pravdepodobnosť, že jedinými poradcami, ktorým sa podarí splniť kvalifikačné kritériá, budú tí, ktorí už pracovali na predchádzajúcich PPP projektoch podľa zmluvy z roku 2007.

Pre legálnosť stačí ilúzia súťaže

Diskriminačné nastavenie podmienok obstarávateľom nie je jedinou metódou pre zabezpečenie toho, aby formálne otvorenú súťaž vyhral želaný uchádzač. V posledných mesiacoch sme získavali údaje o obstarávaní poradenských služieb, konkrétne právnych, v 33 štátnych subjektoch. Prvú skupinu tvorilo 16 štátnych orgánov – fondov a ministerstiev, a v druhej bolo 17 štátnych a mestských firiem financovaných z verejných financií. Z týchto subjektov nám požadované informácie sprístupnilo 24 a medzi nimi až v štrnástich prípadoch pozorujeme, že sa dodávatelia právnych služieb opakujú.

V nami skúmanej vzorke sa objavuje hneď niekoľko prípadov, keď bol dodávateľ poradenských služieb vybraný bez reálnej súťaže. Na Ministerstve zdravotníctva evidujeme štyri súťaže o poskytovanie právnych služieb. V rokoch 2012 a 2013 bol podľa dokumentov, ktoré nám ministerstvo poskytlo, postup pri výbere rovnaký: Dušan Srnec z Odboru hospodárskej správy ministerstva vykonal prieskum trhu, v ktorom oslovil tri advokátske kancelárie, z nich v oboch prípadoch predložila ponuku len jedna – JUDr. Marta Srncová, s ktorou už ministerstvo spolupracovalo v minulosti a s ktorou, ako nám povedal pán Srnec, nie sú v príbuzenskom vzťahu. S JUDr. Srncovou bola zakaždým uzatvorená zmluva a v Centrálnom registri zmlúv sa nachádza už aj najnovšia z februára tohto roku, pri ktorej zákon umožňuje, aby prebehol obdobný postup výberu.

Podobne je to aj vo Všeobecnej zdravotnej poisťovni. Od nástupu novej vlády v roku 2012 opakovane uzatvára zmluvy na právne služby len s Advokátskou kanceláriou Jančo, Jakubčák a partneri. V minimálne jednom nám známom prípade boli oslovené tri kancelárie, no v konečnom dôsledku sa úspešne prihlásila len jedna z nich. Opäť sa tak žiadna súťaž, aj napriek formálnej otvorenosti, nekonala. Mimochodom, tejto kancelárii sa so štátnymi zákazkami celkovo darí. Na portáli OtvorenéZmluvy možno od roku 2011 nájsť až 15 zmlúv s ôsmimi štátnymi orgánmi a firmami, kde figuruje v pozícii dodávateľa. A to vo firme, ktorá za štátne zákazky dostáva státisíce v odmenách, pracujú, podľa stránky advokátskej komory, len dvaja advokáti a traja koncipienti a webová stránka spoločnosti je už asi od roku 2011 „under construction“.

Firmy často spolupracujú s advokátskymi kanceláriami, s ktorými už majú predošlé skúsenosti. Takýto jav je bežný tiež v súkromnom sektore a nepochybne na to existujú  oprávnené dôvody. Na kontinuálnej spolupráci s advokátskymi kanceláriami, s ktorými má štátny orgán či firma skúsenosť, by teda nebolo nič zlé, ak by táto spolupráca bola výsledkom obstarávania s cieľom zabezpečiť kvalitu a zároveň ekonomickú efektívnosť pri nakupovaní služieb z verejných prostriedkov. Tá sa dá dosiahnuť len skutočnou súťažou vedúcou k priaznivejším cenám. Avšak z ekonomického hľadiska absenciou súťaže pri obstarávaní služieb vo verejnom sektore dochádza k neefektívnemu hospodáreniu so štátnymi peniazmi. Navyše, v takýchto prípadoch sa zvyšuje riziko uzatvárania zmlúv na základe klientelizmu či korupcie, pričom toto riziko bolo minuloročnou novelou Zákona o verejnom obstarávaní, ktorá umožňuje uzatváranie zmlúv s preferovaným uchádzačom, ešte umocnené. 

Za čas a cenné rady ďakujeme Martinovi Magálovi a Petrovi Šťastnému z Allen & Overy a Andrejovi Leontievovi a Radovanovi Palovi z TaylorWessing e/n/w/c.