Diaľnice vs. záhradkári

V mimoriadne sledovanom a diskutovanom prípade rozhodovania Ústavného súdu SR o súlade zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá s Ústavou SR (Pl. ÚS 19/09) rozhodol Ústavný súd SR v prospech navrhovateľov a vyhlásil niektoré časti tohto zákona za protiústavné.

Vzhľadom k tomu, že zatiaľ nebol zverejnený celý nález ale len krátke tlačové komuniké s výrokom a stručným odôvodnením (možné nájsť tu), nie je veľmi možné hodnotiť celkovú kvalitu tohto mimoriadne dôležitého nálezu (vrátane argumentov uvedených v disentoch troch ústavných sudcov, ktorí mali odlišný názor než väčšina z pléna). Preto sa obmedzím len na niekoľko zaujímavých citácií z tlačového komuniké. Následne si dovolím uviesť niekoľko postrehov, ktoré s týmto nálezom bezpochyby súvisia.

Najprv však citácie, ktoré ma v komuniké zaujali (bez komentára):

„Napadnuté ustanovenia procesne v režime stavebného konania dočasne quasi-legalizujú stavbu, ktorá by bola inak považovaná za neoprávnenú tým, že umožňujú výstavbu fakticky neodstrániteľnej stavby na cudzom pozemku bez akéhokoľvek hmotnoprávneho titulu stavebníka k pozemku, a bez súhlasu vlastníka pozemku. Zákonodarca síce neodstránil podmienku hmotnoprávneho titulu, jeho preukázanie však odložil až k okamihu kolaudácie, prípadne aj na neskôr. Tým však okrem iných negatív, fakticky redukoval vyvlastňovacie konanie na konanie o výške náhrady za vyvlastnenie pozemku. Ústava však dovoľuje vyvlastniť len na základe zákona, nie zákonom, a vo verejnom záujme.“

„Napadnuté ustanovenia v kontexte s celým obsahom zákona č. 669/2007 Z. z. zamieňajú poradie a účel (podstatu) stavebného a vyvlastňovacieho konania. Vytvárajú klamlivý dojem, že možno stavať na cudzom pozemku, keďže neskôr bude pozemok predsa len vyvlastnený. Z právneho poriadku však vyplýva, že to vôbec nie je také jednoznačné. Naopak, vyvlastňovacie konanie sa nemusí skončiť vyvlastnením nehnuteľnosti, ale aj zamietnutím návrhu na vyvlastnenie. To však v posudzovanom prípade spôsobilo zložitú právnu situáciu. Problémom napadnutých ustanovení je skutočnosť, že k formálnemu vyvlastňovaniu alebo odkúpeniu nehnuteľností nedošlo pred začatím stavebných prác, a teda sa stavia na pozemkoch cudzích, ešte nevyvlastnených. Môže tak dochádzať k tzv. vyvlastneniu de-facto, čo nie je zlučiteľné s ústavou, ani s dohovorom. Stavebný úrad - Ministerstvo dopravy pôšt a telekomunikácii Slovenskej republiky už vydaním stavebného povolenia de-facto vyvlastňuje nehnuteľnosť, a krajský stavebný úrad vo vyvlastňovacom konaní už len určuje výšku náhrady.“

„Verejný záujem, ktorý je predmetom posudzovania v rámci vyvlastňovacieho konania, je podľa aktuálnej koncepcie vyvlastnenia predmetom správnej úvahy a zisťuje sa v priebehu konania na základe zvažovania najrôznejších partikulárnych záujmov, po zvážení všetkých rozporov a pripomienok. Z odôvodnenia rozhodnutia, ktorého podstatou je otázka existencie verejného záujmu, potom musí jednoznačne vyplynúť, prečo verejný záujem prevážil nad inými, či už súkromnými, alebo aj verejnými záujmami. Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke napr. vyvlastnení, a nemožno ho vopred a priori ustanoviť. Z tohto dôvodu spadá zisťovanie verejného záujmu zásadne do právomoci moci výkonnej a nie zákonodarnej.“

„Vzhľadom na skutočnosť, že zákon fakticky determinuje pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, vytvára neakceptovateľný tlak na krajské stavebné úrady smerujúci k jednému výsledku prípadného vyvlastňovacieho konania. To narúša deľbu moci medzi zákonodarnou mocou na jednej strane a výkonnou a súdnou mocou na strane druhej. V otázkach vyvlastnenia je zmyslom deľby moci individuálna ochrana vlastníka. Zákonodarca všeobecne určí vyvlastňovacie dôvody vo verejnom záujme, ktoré sa konkretizujú a preukazujú v individuálnom konaní pred orgánmi štátnej správy s možnosťou následnej súdnej ochrany. Ak zákonodarca všeobecne určí, že pozemky ku konkrétnym diaľniciam budú fakticky vyvlastnené už pred prebehnutím vyvlastňovacieho konania a tým vlastne determinuje výsledok takýchto vyvlastňovacích konaní, vylučuje tým právnu ochranu vlastníkov pozemkov.“

Nepochybne bude zaujímavé sledovať, akým spôsobom a či vôbec dôjde k náhrade škody, ktorá vznikla v súvislosti so zásahom do vlastníckeho práva na základe neústavných ustanovení zákona, ktoré zásah umožňovali. Zákon, podľa ktorého by sa malo v tejto súvislosti postupovať bude zrejme zákon č. 514/2003 Z.z., o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci, v zmysle ktorého štát zodpovedá za podmienok ustanovených týmto zákonom za škodu, ktorá bola spôsobená orgánmi verejnej moci pri výkone verejnej moci nezákonným rozhodnutím. V zmysle zákona sa uhrádza skutočná škoda a ušlý zisk. Zákon umožňuje i vyplatenie nemajetkovej ujmy v peniazoch.

Pre mňa bude zaujímavé najmä to, aké skutočnosti budú ako škoda uznané. Bude to napr. skutočnosť, že poľnohospodársky pozemok, patriaci súkromnému vlastníkovi, na ktorom bola umiestnená a postavená stavba diaľnice podľa neústavných ustanovení uvedeného zákona, už naďalej nemohol slúžiť ako poľnohospodársky pozemok a teda tento ušlý zisk z neuskutočneného hospodárenia na pozemku je spôsobená škoda? Čo v prípade, ak stavba diaľnice zabraňuje k prístupe na iný poľnohospodársky pozemok, ktorý vlastní iný vlastník? Bude ako škoda uznaná aj skutočnosť, že dotknutý pozemok výstavbou diaľnice stratil na hodnote a stal sa nepredajný a nevyužiteľný na iné účely? Čo v prípade, ak následne dôjde/už došlo k vyvlastneniu?

Bez konkrétneho prípadu je asi ťažké na tieto (a podobné) otázky odpovedať, avšak o to viac ma bude zaujímať, akým smerom sa odškodňovanie dotknutých vlastníkov bude uberať.

A ešte postreh z iného konca:

Napriek tomu, že ústavný súd nálezom prehlásil niektoré ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá za protiústavné, ostatné ustanovenia zákona dotknuté nie sú a naďalej platia. V týchto konaniach sa tak naďalej budú uplatňovať niektoré významné odchýlky od režimu ustanoveného správnym poriadkom. Je otázne, či ich uplatňovaním je možné naplniť základné zásady správneho konania. Naďalej totiž platí, že

• konanie podľa zákona prebieha v zásade v písomnej forme (len výnimočne je možné uskutočniť miestne zisťovanie a ústne pojednávanie) a doručovanie účastníkom konania prebieha takmer bezvýhradne formou verejnej vyhlášky
• procesné lehoty sú porovnaní s „bežným“ správnym konaním výrazne skrátené (napr. na podanie pripomienok účastníkom konania k žiadosti o povolenie je možné určiť lehotu na 7 pracovných dní, ktorá začína plynúť od zverejnenia výzvy na ich podávanie verejnou vyhláškou). Na pripomienky podané po tejto lehote sa neprihliada pričom zmeškanie lehoty nie je možné odpustiť
• lehota na vydanie rozhodnutia v stavebnom a územnom konaní je 30 dní od podania žiadosti
• lehota na podanie odvolania alebo rozkladu je 7 dní
• stavebný úrad nemôže využiť ustanovenia správneho poriadku o možnosti odpustiť zmeškanú lehotu
• stavebný úrad nemôže prerušiť konanie na návrh účastníkov konania
• stavebný úrad nemôže zastaviť konanie z dôvodu, že účastník konania po výzve neodstránil nedostatky svojho podania
• odvolací orgán nemôže vrátiť vec na nové konanie a rozhodnutie, ale musí vec sám rozhodnúť
• stavebný úrad nemôže zastaviť konanie z dôvodu, že žiadosť o stavebné povolenie nemá niektoré požadované náležitosti, resp. že začal uskutočňovať stavbu predtým ako stavebné povolenie nadobudlo právoplatnosť

Myslím si, že pri takomto nastavení procesných podmienok správneho konania pri povoľovaní tak veľkých a (minimálne) z hľadiska umiestňovania náročných stavieb, len ťažko môže stavebný úrad zabezpečiť „určenými podmienkami najmä ochranu záujmov spoločnosti pri výstavbe a pri užívaní stavby, komplexnosť stavby, dodržanie všeobecných technických požiadaviek na výstavbu, prípadne ich predpisov a technických noriem a dodržanie požiadaviek určených dotknutými orgánmi, predovšetkým vylúčenie alebo obmedzenie negatívnych účinkov stavby a jej užívania na životné prostredie“ (§ 66 ods. 1 stavebného zákona). Rovnako veľmi ťažko sa bude napĺňať zásada správneho konania (§ 3 ods. 2 správneho poriadku), podľa ktorej „správne orgány sú povinné postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy“ a rovnako zásada materiálnej pravdy uvedená v § 3 ods. 4 správneho poriadku „rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci“.

Riešenie načrtnutých otázok je teraz najmä na kompetentných orgánoch štátu. V rukách parlamentu (a asi aj vlády) je teraz otázka spôsobu uvedenia zákona do súladu s ústavou (resp. rozhodnutia o tom, že zákon sa meniť nebude, čím protiústavné ustanovenia stratia účinnosť po uplynutí šiestich mesiacov) a príp. zmena iných „problematických“ ustanovení zákona, ktoré napadnuté neboli. V rukách Ministerstva dopravy SR je zase riešenie odškodňovania poškodených subjektov.