Expert českej vlády: Kaliňákove návrhy nie sú racionálne

Štát nie je súkromná firma, pravidlá na zákazky potrebuje, hovorí expert na verejné obstarávanie a poradca českého premiéra Jan Pavel.

Prečo potrebuje mať vôbec štát podmienky na prideľovanie štátnych zákaziek? Štát aj uchádzači o zákazky sa sťažujú, že sú neprehľadné, obmedzujúce a komplikované.

„Brusel začal cez svoje eurosmernice diktovať základné pravidlá štátnych nákupov preto, aby zabránil kriveniu spoločného európskeho trhu. Napríklad Slovensko by mohlo chcieť dať automobilke štátnu dotáciu, čo však nesmie. Išlo by totiž o štátnu podporu. Ale bez pravidiel štátnych tendrov by si od nej mohlo pokojne kúpiť autá dvakrát drahšie než normálne, čím jej poskytne skrytú dotáciu a pokriví spoločný trh. A druhý dôvod je, samozrejme, hospodárne nakladanie so štátnymi peniazmi.“

Ako si najčastejšie vyberajú politické strany svoje percentá zo štátnych zákaziek?

„Najjednoduchšie sú poradenské, reklamné či marketingové služby. Ste napríklad stavebná firma, ktorá neférovo získala verejnú zákazku. Tá si potom objedná mediálne poradenstvo od nejakej mediálnej spoločnosti. A politická strana si potom od tejto istej spoločnosti kúpi reklamu za zlomkovú cenu.“

Keby bol štát dobrý hospodár, čo môže urobiť, aby sa takéto scenáre nediali?

„Aby veľa firiem súťažilo, čo zrazí ceny na udržateľné minimum, nebude žiadna černota, nebude žiadna fakturácia cez fiktívne firmy.“

Slovenský premiér Robert Fico žiada do pravidiel verejného obstarávania zapracovať výnimku pre úrad premiéra, prezidenta, poslancov či županov, aby mohli konzultačné služby do 30-tisíc eur prideľovať bez akýchkoľvek pravidiel. Má takýto návrh obdobu?

„Čo som študoval zákony ostatných štátov, nikde nemajú nič podobne upravené. Zrejme sa predpokladá, že odmeny pre poradcov sa zmestia do limitu zákazky s nízkou hodnotou (dnes ide o zákazky do desaťtisíc eur, pozn. red.). Sú tam síce formálne pravidlá, no v praxi by to mohli zadávať komukoľvek. Takýto návrh si ani v praxi neviem predstaviť, pretože by tam muselo byť obmedzenie len na fyzické osoby, čo by bolo v rozpore s európskymi zásadami o nediskriminácii.“

Vy ste sa v minulosti pre české médiá vyjadrili, že štátne tendre prinášajú straty nielen pre korupciu, ale aj preto, že štát nakupuje tovary a služby, ktoré vôbec nepotrebuje. Smer navrhuje strategické zákazky, ktorými chce vláda zlegalizovať to, že štát niekedy objednáva aj niečo, o čom predtým ani neuvažoval.

„Prvotný impulz, že si chce štát niečo kúpiť, musí ísť od štátu, v žiadnom prípade nie z podnikateľského prostredia. Skutočne si myslím, že štát nakupuje veci, ktoré vôbec nepotrebuje alebo by mu stačili v inej podobe, pri strategických zákazkách by preto mala existovať určitá oponentúra. Niekto, kto povie, či a prečo potrebujeme to, čo niekto navrhol. A zároveň povie, že kritériá, podľa ktorých chceme dodávateľa vyberať, sú adekvátne zákazke. No hlavne vôbec nechápem, prečo niekto predpokladá, že súkromný subjekt je schopný identifikovať verejný záujem lepšie než samotný štát.“

A z pohľadu bruselských pravidiel?

„Záležalo by na detailoch. Ale pozrite sa, takto to môže fungovať aj dnes bez extra režimu. Aj dnes môže prísť podnikateľ na miestne zastupiteľstvo a presvedčiť poslancov, že ten štadión je dobrý nápad. A oni vypíšu súťaž. Navyše, opis predmetu zákazky musí ísť vždy od štátu, na konci dňa je on zodpovedný za súťaž.“

Aj reforma českých pravidiel štátnych zákaziek, ktorej ste spoluautorom, obsahuje strategické zákazky.

„Áno, ale ide o úplne odlišný koncept oproti návrhu, ktorý predložil váš minister vnútra Kaliňák. Keď hodnota zákazky presiahne 300 miliónov českých korún, musí prejsť oponentúrou. A potom zámer zákazky vrátane výsledku oponentúry musí prerokovať a schváliť vláda, čím sa znižujú možnosti nakupovať zbytočnosti alebo predimenzované zákazky.“

Chcem kúpiť diaľnicu za 600 miliónov českých korún. Aký má byť postup?

„Vypracuje sa zámer a podklady na súťaž, ktoré sa nechajú oponovať odborníkom. Dopravnému ústavu, mimovládkam, poradenským firmám. Oponent musí povedať, či vôbec štát potrebuje takúto diaľnicu, či neobsahuje zbytočnosti, napríklad krásny most, ktorý by sme si vedeli s rovnakou funkcionalitou kúpiť za menej peňazí. A hlavne by oponent musel povedať, či plánované podmienky zbytočne neobmedzujú konkurenciu, čo by sa týkalo najmä IT firiem.“

Štát si objednáva oponentúru samostatne?

„Áno. Náš návrh počíta s tým, že nákup oponentov sa zoberie inštitúciám, ktoré chcú nakúpiť samotnú strategickú zákazku. Keby to ostalo na nich, vždy si môžete kúpiť niekoho, kto vám oponentúru napíše tak, ako chcete. V budúcnosti sa zároveň plánuje zaviesť výber jedného člena hodnotiacej komisie pre zákazku z panelu expertov. Napríklad bude množina odborníkov na IT a pri strategickej zákazke na hardvér sa náhodne vyžrebuje, kto si tam z tých odborníkov sadne.“

Takýto návrh ste pripravili pre vládu premiéra Petra Nečasa. Keď ste si potom študovali návrh strategických zákaziek od Kaliňáka, čo ste si pomysleli?

„Mám s ním problém, je to podľa mňa zlá cesta. Robiť špeciálny režim, pre tri alebo štyri zákazky ročne, ako tvrdí Kaliňák, je nezmysel. Slovenský návrh strategických zákaziek narazí na Európsku komisiu, pretože je to celé diskriminačné. Vy tam budete mať jedného podnikateľa, ktorý bude mať veľmi dlhý čas na prípravu svojej ponuky a potom dáte jeho konkurentom krátky čas, aby dorovnali jeho ponuku. Keď si zoberieme, ako je Brusel citlivý už len na zverejňovanie zákaziek, tak si neviem predstaviť, že toto by mohlo prejsť. Zákon u nás aj u vás už dnes pozná súťažný dialóg, ktorý úplne stačí na nákup projektov bez dobrého opisu či vhodného riešenie na realizáciu. Tento režim sa používa v západoeurópskych krajinách úplne štandardne, najlepší sú v tom Briti.“

Cez súťažný dialóg ide dnes ročne len zopár zákaziek. Prečo?

„Tým, že sa to robí málo, často sa urobia chyby a kontrolný úrad zákazku zruší. Úradníci sa toho potom boja a idú radšej bežnejšími metódami.“

Vaša reforma mala viacero bodov, medzi nimi bola veľmi zásadná zmena. Aby úrad zodpovedný za metodiku (v ČR ide o ministerstvo pre miestny rozvoj, pozn. red.) vypracoval šablóny na tendre na rôzne druhy komodít či služieb, ktoré by boli potom opakovateľne použiteľné. Zrýchlilo by to tendre a odbúralo aj časť sťažností. Dali by sa takto riešiť aj veľké tendre cez existujúci súťažný dialóg?

„Áno, je to riešenie. Tie šablóny sa síce hodia skôr na bežnejší tovar, ale určitá metodická podpora zo strany metodického úradu by súťažným dialógom pomohla.“

Prečo Kaliňák presadzuje strategické zákazky?

„Asi pre zjednodušenie práce. Možno, že za ním chodia podnikatelia a hovoria, veď takto sa veľké veci v súkromnej sfére nenakupujú. A tak tlačia na zmenu metódy. Má to jeden problém. Štát nie je súkromná firma, štát je skrátka štát. Má určité korupčné riziká, ktoré sa musia ošetriť, aj keď to niečo stojí a otravuje to ľudí.“

Na Slovensku sa vedie polemika, či Kaliňák musí poslať nové pravidlá pre štátne tendre na oficiálnu notifikáciu Európskej komisii. Máme túto povinnosť?

„Nie som právnikom, no myslím si, že nemáte. Ale v momente, keď poslanci schvália zákon a prezident ho podpíše, môže proti vám Európska komisia začať konanie o porušení smernice. Česko bolo v rovnakej situácii, pretože sme cez poslanecký návrh zakázali uchádzať sa o zákazky firmám s anonymnými akciami. Nemôžete totiž diskriminovať cez právnu formu.“

U nás sa počíta so zverejňovaním majiteľov uchádzačov, čo sa zdá ako bezzubý návrh. Keď dnes máte cyperskú firmu, po novom bude jej majiteľom len ďalšia cyperská firma, čím sa spod kontroly nového zákona dostanete.

„Sem sme sa dopracovali, pretože zadávanie zákaziek nefunguje dobre. Keby fungovalo a naozaj by ste si vždy kupovali tú najvýhodnejšiu ponuku, tak by vám mohlo byť ukradnuté, kto je majiteľom dodávateľa. V Českej republike sa zverejňujú akcionári od 10 percent, táto povinnosť sa týka aj významných subdodávateľov. Ale áno, štát nemá efektívnu možnosť overiť, či sú tie informácie pravdivé. No lepšie je riešiť príčinu, prečo je málo ponúk...“

Medzi štrnástimi bodmi, ktoré ste v Česku navrhovali, je aj analýza účelnosti zákazky. O čo ide?

„Ide o akési odôvodnenie účelnosti zákazky. Pred vyhlásením súťaže nakupujúci úrad zverejní oznámenie, že takéto niečo chce nakupovať, kedy a prečo. V niektorých prípadoch je to triviálne: nakupujem papier, pretože som úrad. Ale ide najmä o zákazky, ako je elektronické mýto. Načo to potrebujem? Aké sú varianty riešenia?“

Nie je to byrokracia navyše? Prečo ste vôbec zaviedli tento systém?

„U nás, ale myslím že ani u vás, nefunguje dobre systém finančnej kontroly. Vládni audítori majú preverovať, či sú štátne peniaze vynakladané efektívne a hospodárne. Tendre sú dnes väčšinou ohýbané tak, že sa kupuje niečo úplne zbytočné alebo nezmyselne predimenzované. Alebo sú podmienky ušité niekomu na mieru. A to by mala odchytiť finančná kontrola. V praxi to nefunguje, a preto sme im prikázali, aby išli s kožou na trh, decentralizovali sme kontrolu a dali ju do rúk občanom, novinárom a konkurencii.“

Kaliňák chce spojiť viaceré metódy nákupov, čo v praxi zjemní podmienky pre nákup služieb a tovarov do dvestotisíc eur a stavieb do päť miliónov eur. Tieto sa nebudú dať namietať na Úrade pre verejné obstarávanie. Je rozumné spájať tieto metódy?

„Nie je to rozumné. Trojstupňový režim zadávania zákazky s nízkou hodnotou (do 10-tisíc eur, pozn. red.) má svoje opodstatnenie, aby som nemusel robiť napríklad súťaž na ceruzky či kávu. A menšie podlimitné zákazky (10- až 100-tisíc eur, pozn. red.), aby som mohol nakupovať rýchlejšie. Keď si pozriete výdavky štátu na obstarávanie, menej než polovicu tvoria nadlimitné zákazky. Teda keď zlúčite viaceré metódy, vylúčite námietky, vlastne hovoríte, že viac než polovica peňazí na obstarávanie nie je krytá námietkami. To nie je dobré.“

Čo sa stane, keď vylúčite námietky pri podlimitných zákazkách?

„Podlimitné zákazky tvoria viac ako polovicu z celkového objemu štátnych nákupov a prídete pri nich o kontrolu veľkého balíka peňazí zo strany firiem. Menej ľudí si všimne, že sa tam deje černota a môže to viesť aj k tomu, že sa tam bude hlásiť menej firiem.“

Kývne na to Európska komisia?

„Brusel len hovorí, že pri podlimitných zákazkách si môže členský štát upraviť veci sám, no úprava musí byť transparentná a nediskriminačná. Či by táto úprava bola v súlade s týmito pravidlami, by nakoniec rozhodoval Súdny dvor EÚ.“

Kaliňák zlúčenie limitov a zrušenie námietok vysvetľuje aj tým, že väčšina zákaziek s nízkou hodnotou sa bude nakupovať cez elektronické trhovisko. V Česku máte už niekoľko štátnych aukčných webov. Ako to u vás funguje?

„V Česku sa využívajú všeobecne elektronické aukcie veľmi málo, aj úprava je iná. Štát vytypoval zoznam komodít, ktoré sa nakupujú cez elektronické trhovisko. Trhovísk je niekoľko. Keď cez ne úrady tieto komodity nakupujú, konečný účet za ich použitie je platený zo štátneho rozpočtu. Teda trhoviská medzi sebou nesúťažia cenou, ale úrady sa pokúšajú pritiahnuť kvalitou svojich služieb.“

Tento koncept znie absurdne.

„Určite nie. Lebo keď budete mať len jediné trhovisko, nebude sa tlačiť na jeho kvalitu.“

Ako to funguje v praxi? Som polícia a chcem pištole od dodávateľa, ktorý je na aukčnom webe A. Som však ako obstarávateľ registrovaný na aukčnom webe B, kde podnikateľ tieto pištole neponúka.

„Môžete sa registrovať na webe A aj na webe B. Ako úrad môžete byť registrovaný na všetkých trhoviskách. S vybudovaním trhoviska neoddeliteľne súvisí určitá centralizácia nakupovania, ktorú pre svoje podriadené inštitúcie robí zodpovedné ministerstvo. Vytypujú sa komodity ako pneumatiky či elektrina, ktoré sa nakupujú spoločne.“

Výčitkou opozície aj odbornej verejnosti je, že na webe sa bude súťažiť nie podľa ceny, ale podľa ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Tú možno manipulovať napríklad cez dodacie podmienky. Do akej miery je tento problém skutočný?

„Áno, možno to manipulovať. Ale rovnako na webe, ako aj v tradičnej papierovej súťaži. Toto je práve problém toho, že nefunguje dobre vládna finančná kontrola. Množstvo zadávateľov ani nevie dobre použiť ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku, niektoré úrady to dokonca do podmienok dávajú len preto, že to videli inde.“

Hovoríte, že v Česku robí centrálne nakupovanie každé ministerstvo pre svoje organizácie. Kaliňák navrhuje, aby pre všetky úrady a ministerstvá na Slovensku robilo centrálne obstarávanie ministerstvo vnútra, ktorému má za nejasných okolností sekundovať ministerstvo financií. Prečo ste sa v Česku vybrali cestou viacerých ministerstiev?

„Vďaka ich konzervatívnemu pohľadu. Ministerstvá si jednoducho nechceli pustiť tieto nákupy.“

Ministerstvo vnútra by na Slovensku malo nakupovať bežné tovary a služby centrálne, no do definície bežnosti by spadlo až 60 percent drobných tendrov do stotisíc eur. Je rozumné sústrediť takéto množstvo nákupov do rúk jedného ministerstva?

„Odpoveď závisí od podmienok systému. Keď bude možnosť, aby úrady nemuseli nakupovať od ministerstva vnútra, keď získajú výhodnejšiu podmienku, potom je to v poriadku. Skrátka, musím mať právo kúpiť si tovar lacnejšie.“

S takouto možnosťou zatiaľ Kaliňák nepočíta.

„Ale práve táto možnosť by ukázala, aké efektívne je centrálne nakupovanie. Je to aj určitý druh poistky, keďže šéfovia podriadených organizácií majú zodpovednosť za svoje rozpočty. Je aj otázkou, prečo má u vás za centrálne nakupovanie zodpovedať práve ministerstvo. Vo väčšine štátov majú na to špecializovanú vládnu agentúru, príkladom je Taliansko.“

Na web sa majú dostať aj referencie dodávateľov. Medzi nimi bude aj subjektívne bodové hodnotenie spokojnosti s kvalitou či rýchlosťou dodania, ktoré budú udeľovať úradníci. V praxi môže byť systém zneužitý na pomstu nepohodlným dodávateľom. Napríklad si objednám papier, ktorý mi dovezú, no práve v ten deň si zodpovedný pracovník nájde zámienku, aby nebol v práci. A firma získa málo bodov za rýchlosť dodania, aj keď nie jej vinou dodávka meškala. Čo si o takomto systéme hodnotení dodávateľov myslíte?

„Tento systém nie je správny. Ide o veľmi subjektívny režim a korupčnú príležitosť. Ako sa bude preskúmavať to hodnotenie? Vznikne z toho veľa súdnych konaní. Nedodáte napríklad diaľnicu načas, získate za to zlé hodnotenie. Nedodali ste ju načas pre chybu alebo pre objektívne skutočnosti, napríklad pre zmenu počasia? V Česku máme referencie len v podobe urobil alebo neurobil, plus obstarávateľ si môže pýtať referencie na stavby najviac na polovicu hodnoty zákazky.“

Teda idem vyberať dodávateľ pier za milión českých korún a môžem od neho požadovať doklad, že už niekedy dodal perá najviac za pol milióna korún.

„Áno, správne. Najviac opodstatnené sú referencie pri stavbách.“

U nás Smer navrhuje hranicu šesťnásobku hodnoty zákazky. Teda idem nakupovať diaľnicu za 100 miliónov eur, štát môže chcieť referenciu na dielo za 600 miliónov eur. Je to adekvátne?

„Keď je hodnota neadekvátna, stále to môže kontrolný úrad zrušiť ako diskriminačné. Extrémne praktiky sa dajú odfiltrovať.“

Na druhej strane, keď prejde zvýšenie hranice na referencie a zároveň sa zrušia námietky pri tendroch na stavebné práce do piatich miliónov, budem môcť cez toto kritérium brilantne zrušiť nepohodlných podnikateľov.

„Áno, preto je obmedzenie námietok zlé.“

Do výberových komisií veľkých tendrov chce Smer posadiť zástupcov profesijných združení podnikateľov. Popri úradníkoch by tak o prideľovaní štátnych zákaziek rozhodoval aj biznismen. Má takéto riešenie niekde v Európe obdobu?

„Čo som prechádzal zákony, určite nie. A neviem si také niečo ani len predstaviť. Načo by to bolo dobré? Keď súťažím podľa ceny, komisia je do značnej miery formálna. Keď súťažím podľa kritérií, ktoré sú kvantitatívne, ide len o výpočet vzorca. Keď ide o odborné služby, ktoré treba hodnotiť, zavolám si odborníka, v prvom rade toho, kto danú vec či službu bude používať. Ale pokojne môže byť aj niekto z externého prostredia.“

Čo vidíte za takýmto návrhom?

„Ide o ťažko posunutú ideu paktov integrity, ktoré sú známe v západných krajinách. Tam sa vytvorí určitá zmiešaná komisia štátu aj biznisu a mimovládok, ale tá len dohliada na významné projekty, nie je priamo výkonná. Navyše, zástupca podnikateľov si bude môcť preštudovať aj ponuky svojich konkurentov a neviem, ako by sa tento konflikt riešil v zákone. Nevidím dôvod, aby tam ten podnikateľ sedel.“

Aký pocit vo vás zanechala Kaliňákova novela o verejných obstarávaniach?

„Sú tam opatrenia v zmysle potrebujeme sa zbaviť niektorých dodávateľov. Či už nekvalitných, alebo nechcených. Veľké zákazky si zadávajme voľnejšie, menších dodávateľov vyhodíme cez referencie. A navyše, sprísnime definíciu mimoriadne nízkej ponuky. Nič z toho nerieši tradičný problém postsocialistických štátov, teda nízky počet ponúk vo verejných tendroch. V situácii, keď vy máte malý počet ponúk, mi pripadá iracionálne ešte viac ich redukovať. Náš cieľ v Česku bol opačný, zvýšiť počet ponúk v tendroch a tomu sme podriadili všetky naše návrhy.“

Nič z návrhov nerieši nízky počet ponúk v súťažiach. Keď máte malý počet ponúk, pripadá mi iracionálne ešte viac ich redukovať.
Na Slovensku je Úrad pre verejné obstarávanie samostatne, u vás kontroluje štátne zákazky Úrad na ochranu hospodárskej súťaže. Je správne spojiť kontrolný úrad tendrov s protimonopolným úradom?

„Keď sa pozrieme do Európy, tak spoločný úrad majú asi dva štáty. Ja by som ich nespájal. Ich rozdelenie je správne, kontrolný úrad má mať navyše kolegiálne, nie monokratické vedenie. S odpoveďou na postavenie úradu súvisia aj jeho kompetencie. Väčšina zahraničných úradov nekontroluje tendre po ich skončení, toto riešia súdy. Všetko do podpisu zmluvy môže riešiť kontrolný úrad, no potom je to už na súdoch. Hovorím to, lebo u nás aj na Slovensku je kontrolný úrad preťažený podaniami. Keby sme ich odbremenili od kontroly tendrov po uzatvorení zmlúv, voľné kapacity by sa mohli venovať kontrole férovosti a zákonnosti ešte neuzatvorených tendrov.“

Kaliňákov návrh počíta s vytvorením rady úradu, čím sa vytvorí aj druhý stupeň rozhodovania v rámci úradu. V Česku je druhým stupňom samotný predseda úradu. Čo je lepšie riešenie? Rada alebo predseda?

„Určite kolegiálny systém, teda rada. Je spravodlivejší a transparentnejší, pretože tam môžu sedieť právnici, ekonómovia a ľudia z rôznych oblastí. Je to vhodnejší režim aj preto, lebo sa rozdeľuje moc medzi viacerých ľudí.“

Novela počíta so zavedením možnosti, aby si úrady a samosprávy dali skontrolovať súťažné podklady ešte pred vyhlásením tendra. Malo by to zrýchliť súťaže a eliminovať niektoré špekulatívne námietky. Keď úrad podklady odobrí, nebudete sa môcť na ne už sťažovať.

„Viem si to predstaviť, no Úrad pre verejné obstarávanie bude zavalený takýmito žiadosťami o kontrolu. Alibisticky tam totiž doklady budú posielať všetci obstarávatelia. Na druhej strane, tento inštitút môže chrániť obstarávateľov pred pokutami, ale určite nie pred žalobou či sťažnosťou od uchádzača, že tie podmienky boli diskriminačné.“