Horšie sa vám sťažuje? Tak sa (ne)sťažujte

Tí pozornejší si možno v záplave iných informácii všimli, že od 1. februára 2010 nadobudol účinnosť nový zákon o sťažnostiach č. 9/2010 Z. z., ktorý nahradil predošlý zákon o sťažnostiach č. 152/1998 Z. z.

Istým prekvapením pre mňa bolo, že parlament prijal hneď nový zákon, napriek tomu že predošlý zákon bol počas svojej jedenásťročnej existencie novelizovaný len jediný krát, a aj to len v rozsahu jednej vety. V dobe legislatívneho optimizmu (teda rýchleho prijímania nových zákonov a ich následných noviel), ktorú už dlhšie žijeme, to bol celkom ojedinelý zjav, nakoľko išlo o zákon, ktorého uplatňovanie v praxi je pomerne časté a široké. Preto prijatie novej ucelenej právnej úpravy nasvedčuje buď potrebe zapracovať množstvo zmien a doplnkov, ktoré by pôvodný zákon legislatívno-technicky celkom „rozbili“, alebo potrebe spravovania novej koncepcie podávania sťažností. O tom, čo bolo konkrétnou pohnútkou a či sa zámer vydaril, nech si urobí každý čitateľ (a „užívateľ“) nového zákona úsudok sám. Ja sa aspoň niekoľkými slovami pristavím pri niektorých jeho ustanoveniach.

Nový zákon priniesol napríklad spresnené vymedzenie orgánov, na ktoré sa vzťahuje povinnosť podľa neho postupovať. Preto by už po novom nemalo byť vôbec sporné, či sa zákon vzťahuje aj napr. na samosprávne kraje. Zákon podrobnejšie upravuje, čo sa za sťažnosť považuje a čo ňou už nie je. Je dôležité upozorniť, že podľa novej úpravy nie je sťažnosťou podanie, v ktorom nie sú jednoznačne vyjadrené práva, ktorých ochrany sa sťažovateľ domáha. Možno si poviete, veď tak to bolo už predtým, no v zmysle predošlej úpravy sťažnosťou nebolo podanie, ktorým sa sťažovateľ „nedomáha ochrany svojich práv“. Avšak podľa nového zákona je potrebné v podaní „jednoznačne vyjadriť, ochrany akého práva alebo právom chráneného záujmu“ sa osoba domáha. Dosť výrazný posun k reštriktívnemu negatívnemu vymedzeniu. Vyvstáva tak celkom reálne riziko, že úrady sa priklonia k formalizmu a začnú bežným ľuďom vracať podania s uvedením, že nie sú sťažnosťami, nakoľko v nich chýba jednoznačné vymedzenie práva alebo právom chráneného záujmu.

Z pohľadu ústretovosti k občanovi (o ktorej ešte v článku bude reč asi viackrát), ma zaujalo vypustenie tzv. poučovacej povinnosti voči sťažovateľovi v prípade, že jeho podanie nie je sťažnosťou, ale možno ho vybaviť v správnom konaní. Podľa pôvodného zákona (§ 4 ods. 2) takéto podanie zasielal orgán „bezodkladne sťažovateľovi s poučením, a ak ide o neprávoplatné rozhodnutie, aj orgánu príslušnému na rozhodnutie o opravnom prostriedku“. V mnohých prípadoch sa tak občanovi mohla ešte otvoriť cesta buď k správnemu označeniu a adresovaniu podania alebo k podaniu opravného prostriedku. Nová úprava pozná už len povinnosť oznámiť danej osobe, že jej podanie proti neprávoplatnému rozhodnutiu bolo postúpené príslušnému orgánu.

Novinkou je tiež nenápadné vypustenie anonymnej sťažnosti zo zákona. Predošlý zákon umožňoval (a z pohľadu jazykového výkladu aj prikazoval) vybaviť aj anonymnú sťažnosť za predpokladu, že „obsahuje konkrétne údaje, ktoré nasvedčujú, že bol porušený právny predpis“. Ak preto sťažovateľ z rôznych pohnútok neuviedol svoje identifikačné údaje, ale presvedčivo uviedol konkrétne údaje poukazujúce na protiprávny stav, sťažnosť musela byť riešená. Nový zákon túto formu sťažnosti nepripúšťa a strohým pokynom ukladá konajúcemu orgánu odložiť sťažnosť, ktorá neobsahuje požadované údaje – meno, priezvisko, adresu sťažovateľa (§ 6 ods. 1 písm. a).

Zúžili sa aj podmienky, za ktorých sa musí utajiť totožnosť sťažovateľa. Z predošlej úpravy totiž v novom zákone chýba možnosť, aby sám úrad utajil totožnosť sťažovateľa ak „je jej utajenie v záujme náležitého vybavenia sťažnosti“. Podľa platnej právnej úpravy totiž orgán utají totožnosť sťažovateľa iba vtedy, „ak o to sťažovateľ požiada“. Možno sa len domnievať, že uvedená právomoc zrejme nebola veľmi orgánmi využívaná.

Vrátim sa však ešte k samotnej sťažnosti a jej náležitostiam. Okrem už spomenutej nevyhnutnej identifikácie sťažovateľa (kde navyše pri právnických osobách pribudla povinnosť uviesť meno a priezvisko osoby oprávnenej konať v jej mene) pribudli ďalšie formálne a obsahové požiadavky, celkom zrejme súvisiace s výslovne zakotveným princípom, že podanie sa posudzuje podľa obsahu (§ 3 ods. 2). Zákon požaduje, aby sťažnosť bola čitateľná a zrozumiteľná, musí z nej byť „jednoznačné proti komu smeruje, na aké nedostatky poukazuje, čoho sa sťažovateľ domáha a musí byť sťažovateľom podpísaná“.

Čo sa týka formy podania sťažnosti, nový zákon zamenil doterajšie exemplifikatívne „spravidla písomne alebo ústne“ na taxatívne uvedenie štyroch prípustných foriem – písomne, ústne do záznamu, telefaxom a elektronickou poštou. Novým oprávnením konajúceho orgánu je, že nemusí vyhotoviť záznam o ústne podanej sťažnosti v prípade, že „s ním sťažovateľ pri ústnom podávaní sťažnosti nespolupracuje“. Záznam musí sťažovateľ po jeho vyhotovení podpísať – ak to odmietne, orgán záznam odloží s poznámkou o odmietnutí. Keďže k tomu zákon nič viac neuvádza, bude záznam nepodpísaný sťažovateľom odložený vždy, a to bez ohľadu na to, či ho nepodpísal z chvíľkového rozmaru alebo pre vážne výhrady k zachytenému obsahu alebo konaniu spisujúcej osoby. V takom prípade si bude musieť sťažovateľ sťažnosť napísať a podať sám.

V zákone tiež pribudlo ustanovenie, podľa ktorého sa sťažnosť podaná telefaxom alebo elektronickou poštou „považuje za písomnú iba vtedy, ak ju sťažovateľ do piatich pracovných dní od jej podania písomne potvrdí podpisom, inak sa sťažnosť odloží“. Formulácia tejto podmienky navyše na mňa pôsobí značne zmätočne a vyvoláva otázky ako vlastne zákonodarca zamýšľal splnenie podmienky dodatočného „písomného potvrdenia podpisom“. Pri doslovnom výklade textu by sa splnením podmienky rozumela fakticky iba osobná návšteva príslušného úradu a podpísanie už predtým faxom alebo e-mailom podanej sťažnosti. Až prečítaným ďalších dvoch viet v § 5 ods. 7, kde sa hovorí o „doručení písomného potvrdenia“ a o „údajoch písomného potvrdenia“ možno dospieť k záveru, že ide o klasické doplnenie podania či doplnenie podania predložením jeho originálu ako to poznáme napr. z Občianskeho súdneho poriadku (porovnaj § 42 ods. 1 O. s. p.).

Nerozumiem celkom presne, prečo bol tento odsek nového zákona písaný takto nezrozumiteľne a mätúco, keď tu už máme zaužívané výrazy pre to, čo ním chcel predkladateľ pomenovať. Elektronizácia úradného styku a existencia zákona o elektronickom podpise našli svoje odzrkadlenie v ustanovení, v zmysle ktorého sťažnosť podaná elektronickou poštou a podpísaná zaručeným elektronickým podpisom sa považuje za písomnú od počiatku a netreba ju nijako dopĺňať.

Jedna z najväčších perál nového zákona o sťažnostiach sa skrýva v nenápadnom § 5 ods. 9. Keď som si ho prvýkrát prečítal, musel som tak učiniť ešte niekoľko krát. Podľa novej právnej úpravy totiž v prípade splnomocnenia na podanie sťažnosti musí byť udelené plnomocenstvo úradne osvedčené! Pre mňa samotného (ako občana i advokáta) úplne šokujúca a hlavne iracionálna požiadavka. So zachovaním posledných zvyškov chladnej hlavy horúčkovite hľadám vysvetlenie v dôvodovej správe k zákonu a nachádzam toto: „Nová oproti doterajšej právnej úprave je možnosť ustanovenia zástupcu na podanie sťažnosti a na úkony súvisiace s jej vybavovaním.“ Úžasné, fakt postačujúce vysvetlenie... Takže keď mi ako advokátovi klient vystaví generálne splnomocnenie na vybavenie nejakej veci a ja dospejem k záveru, že efektívnym (resp. zákonom požadovaným) krokom má byť podanie sťažnosti, tak klienta poženiem k notárovi alebo na matriku, aby mi udelil osobitné splnomocnenie a nechal si ho úradne osvedčiť. Alebo ho mám nechať nech si to rieši sám? Nerozumiem logike veci, keď na úkony podľa Občianskeho súdneho poriadku (§ 24 - 28), Trestného poriadku (§ 39 a 53) a Správneho poriadku (§ 17) stačí splnomocnenie „neúradné“, ale na podanie sťažnosti už treba úradne overené. Môže niekto mne a ďalším ľuďom vysvetliť, prečo je podanie sťažnosti svojou „závažnosťou“ postavené na úroveň prevodu nehnuteľností (kde sa tiež vyžadujú osvedčené podpisy prevodcov v prípade splnomocnenia), keď na konanie pred súdom (a s prepáčením súdne konanie mám v hierarchií vážnosti a dôležitosti vyššie) niečo také potrebné nie je?

Ďalšou - a mám pocit, že najvýznamnejšou - zmenou oproti doterajšej úprave je zmena lehôt na vybavenie sťažností. Už po prečítaní prvých ustanovení nového zákona som zaregistroval lehoty v „pracovných dňoch“ namiesto „kalendárnych dní“, na ktoré bol človek doteraz akosi zvyknutý. No po prečítaní § 13 ods. 1 a 2 som na chvíľu ustrnul – 60 resp. 90 pracovných dní je už teda pomerne silná káva. Hoci nemôžem novému zákonu uprieť jednu užitočnú novinku – a síce že o predĺžení lehoty musí byť rozhodnuté ešte počas plynutia tej pôvodnej – myslím, že jej čaro sa dokonale stratí v dlhom čakaní na vybavenie sťažnosti. Veď napokon rátajte so mnou: podám sťažnosť 1. marca, podľa starého zákona musela byť vybavená do 30. marca, ak si vyžadovala poskytnutie súčinnosti tak do 29. apríla, a ak bola náročná tak do 29. mája. Po novom – podám sťažnosť 1. marca, musí byť vybavená do 26. mája a ak bola náročná tak do 8. júla. Čisto číselne vzaté to znamená, že kým som na vybavenie mojej sťažnosti pred účinnosťou nového zákona musela čakať 30 dní (a náročnej sťažnosti 90 dní), na vybavenie sťažnosti po 1. februári tohto roka si počkám 86 dní (a náročnej sťažnosti dokonca 129 dní). Áno, uvedomujem si, že lehotu treba čítať so slovkom „do“ pred číselným údajom – ale z vlastných skúseností viem zhrnúť pravidlo, že ak je niekde stanovená lehota napr. „do 30 dní“, tak to znamená pre mňa to isté, akoby tam bola lehota „najskôr na tridsiaty deň“.

Na dôvažok len dopĺňam, že lehota na vybavenie sťažnosti začína plynúť až nasledujúci pracovný deň po jej doručení (§ 14) a v čase od odoslania výzvy na poskytnutie súčinnosti sťažovateľom do jej poskytnutia (§ 16 ods. 5) rovnako ako v čase od odoslania žiadosti o poskytnutie súčinnosti inému orgánu do jej poskytnutia (§ 17 ods. 2) lehota na vybavenie sťažnosti neplynie. A keď namodelujem úplne hororový scenár, že sťažnosť je adresovaná nesprávnemu orgánu (jej postúpenie do 10 pracovných dní) alebo orgánu namietajúcemu kompetenčný spor (do 10 pracovných dní postúpi nadriadenému, nadriadený rozhodne do 15 pracovných dní od doručenia žiadosti), tak tú výslednú reálnu lehotu na vybavenie sťažnosti asi radšej ani nechcem poznať.

V porovnaní s predošlou zákonnou úpravou sa vytratila povinnosť postihovať zodpovedných zamestnancov za nesprávne prešetrenie alebo vybavenie sťažnosti. Obsah ustanovenia § 21 ods. 3 zrušeného zákona o tom, že „za nesprávne prešetrenie sťažnosti alebo jej nesprávne vybavenie je vedúci orgánu verejnej správy, ktorý vybavoval sťažnosť, povinný vyvodiť dôsledky voči zodpovedným zamestnancom alebo uplatniť právnu zodpovednosť za porušenie povinnosti podľa tohto zákona“ totiž nemá svoj klon v novoprijatej právnej úprave. Tiež sa zmenil subjekt, ktorému možno uložiť poriadkovú pokutu za neplnenie povinností určených zákonom. Dôvodová správa k tomu uvádza: „Oproti platnej právnej úprave poriadkové opatrenie sa uplatňuje vo vzťahu k orgánu verejnej správy, nie vo vzťahu k jeho zamestnancom. Pokutu, ako poriadkové opatrenie možno uložiť orgánu verejnej správy, ktorý neplní povinnosti podľa tohto zákona.“

V spoločných ustanoveniach zákonodarca expressis verbis zakotvil, že na režim zákona o sťažnostiach (s výnimkou konania o uložení poriadkovej pokuty) sa nevzťahuje správny poriadok (§ 25 ods. 4), pričom dôvodová správa uviedla ako dôvod „právnu istotu“.

S poukazom na dikciu § 11 ods. 1 in fine, že „vybavovanie sťažností orgán verejnej správy upraví vnútorným predpisom“ a znenie § 26 ods. 3, že „vybavovanie sťažností orgán verejnej správy upraví vnútorným predpisom podľa § 11 ods. 1 do šiestich mesiacov od nadobudnutia účinnosti tohto zákona“ (teda v lehote do 01. 08. 2010) bude ešte zaujímavé sledovať, ako sa orgány verejnej správy s touto úlohou popasujú.

Nový zákon o sťažnostiach je účinný prvých 15 dní, takže na hodnotenie jeho prínosov a chýb je asi priskoro. No už teraz môžem konštatovať, že podľa môjho názoru sa zákon uberá skôr smerom od ľudí ako k nim a súčasne vyslovujem veľkú pochybnosť, že ostane tak dlho nedotknutý legislatívnymi zmenami ako jeho predchodca. Ba čo viac, ja sám si v duchu už teraz želám jeho skorú novelizáciu.