Nový stavebný zákon: Prehľad základných princípov nového zákona

Košický stavebný úrad vyzliekol nový stavebný zákon z dielne vicepremiéra Štefana Holého (Sme rodina) donaha. Zamestnanci úradu nesúhlasia s tvrdeniami politikov o tom, že novinka prinesie stavebníkom možnosť stavať už za pár týždňov.

Naopak, podľa nich sa stane v mnohých prípadoch proces získavania povolení zložitejším, časovo náročnejším a nedostupnejším. Z konaní nevymiznú ani obštrukcie.

Varujú, že nová legislatíva, ktorá má platiť od 1. apríla 2024, je v podstate generálnym pardonom na doterajšiu nelegálnu výstavbu. Čierna výstavba, ktorá vznikne po tomto termíne, má byť likvidovaná na náklady stavebníka.

Stavebný úrad Košice si tiež všimol. že nová legislatíva obsahuje viacero nezrovnalostí, pričom avizuje, že tieto diery v zákone môžu byť v budúcnosti zneužívané advokátmi, zastupujúcimi účastníkov konaní. Nový proces bude vyhovovať skôr developerom.

Odpovede na naše otázky stavebného úradu, ktorý vedie Iveta Kramárová, nám sprostredkoval Magistrát mesta Košice.

Nový stavebný zákon má podľa jeho tvorcov ale i politikov, ktorým sa ho nakoniec podarilo presadiť, priniesť pre všetkých stavebníkov množstvo pozitív. Súhlasíte?

- Za stavebný úrad môžeme povedať, že pozitíva v tomto zákone nevidíme. Ak sa zameriame na základný proces smerujúci k povoleniu stavby, verejnosti je zo strany politikov prezentované, že celý povoľovací proces bude jednoduchší, kratší a prístupnejší ľuďom. Avšak nič z toho nie je pravda.

Musíme vychádzať len z paragrafového znenia zákona o výstavbe a z neho vyplýva, že povoľovací proces sa skladá z troch fáz, zo strany povoľujúcich orgánov aj stavebníka bude potrebných viac úkonov ako v súčasnosti, úkony v jednotlivých fázach sú duplicitné – viackrát sú oslovené v procese dotknuté orgány, projektant vypracúva dve štádiá projektu, kombinuje sa klasické správne konanie s procesmi nedostatočne zadefinovanými v zákone a to všetko robí proces nelogickým, prekombinovaným a zdĺhavým. Zákon je postavený na používaní informačného systému, na čo nie je veľké percento populácie Slovenska pripravené.

Na úvod by sme si mohli povedať, ako prebieha získavanie stavebného povolenia dnes?

- Prostredníctvom stavebného konania, ktoré je klasickým správnym konaním s tromi základnými úkonmi.

Prvým je oznámenie o začatí konania, v ktorom sa určí termín ústneho pojednávania, zvyčajne spojeného s miestnym zisťovaním uskutočneným na mieste budúcej stavby.

Druhým je toto ústne pojednávanie s miestnym zisťovaním, na ktorom stavebný úrad preskúma, či nedošlo k začatiu stavby bez stavebného povolenia a preveria sa vzťahy v prostredí, najmä odstupy od susedných objektov. Majú možnosť sa ho zúčastniť účastníci konania, ktorí sa oboznámia s projektom a priamo na prerokovaní sa vyhodnotia ich námietky a pripomienky.

Tretím úkonom je rozhodnutie, ktorým sa stavba povolí, určia sa podmienky jej realizácie, rozhodne sa o námietkach. Do doby, kým 100 % populácie Slovenska nebude schopné bez problémov používať informačné systémy v plnej miere, nemožno na proces povoľovania stavieb vymyslieť efektívnejší, jednoduchší, zrozumiteľnejší, spravodlivejší proces, ako je toto klasické správne konanie, vytvorené v 60. rokoch 20. storočia.

Čo čaká stavebníka podľa nového stavebného zákona?

- Je vytvorený úplne nový proces, ktorý vedú rôzne subjekty. Má tri fázy. Prvá sa volá „prerokovanie návrhu stavebného zámeru“. Túto etapu má na starosti sám stavebník alebo ním poverený projektant. Ten bude povinný doručiť prostredníctvom informačného systému zjednodušený návrh stavebného zámeru samospráve, dotknutým orgánom a tiež vlastníkom susedných nehnuteľností, ktorí sú účastníkmi konania. Na vyjadrenie majú všetci od 30 do 90 dní od doručenia zámeru a to v závislosti od druhu stavby, teda rozsahu plánovanej výstavby. V bežných prípadoch to bude 60 dní.

Bude tu priestor na obštrukcie napríklad zo strany nespokojného suseda?

- Ak bude chcieť účastník konania konanie zdržovať, dá námietky na šesťdesiaty deň. Dnes stavebnému úradu bežne v takýchto prípadoch príde 12 strán pripomienok, ktoré si nechal účastník konania vypracovať advokátskou kanceláriou.

Kto bude vyhodnocovať tieto pripomienky?

- Stavebník alebo ním poverený projektant je povinný prerokovať neakceptované pripomienky s účastníkom konania alebo dotknutým orgánom a následne vypracovať správu o prerokovaní návrhu stavebného zámeru. Čo sú dva povinné úkony zo zákona. Treba si uvedomiť, že stavebníkom je väčšinou laik, ktorý nemusí mať ani základné informácie o stavebných procesoch, nemusí byť schopný písať správy, v ktorých používa logické argumentácie, ale keď bude chcieť ušetriť, bude ich robiť sám. Je otázne, v akej kvalite.

Druhou možnosťou je, ako už bolo spomenuté, že stavebník si tieto služby objedná u projektanta. Zo skúseností vieme, že väčšina projekčných kancelárií má skvelé vízie, dobre projektuje i kreslí, ale písanie textov s vyhodnocovaním námietok a argumentácie opierajúce sa o ustanovenia zákonov doteraz nerobili a považujú to za záťaž. V súvislosti s tým už niektorí projektanti naznačili, že ponúknu zamestnancom stavebných úradov pracovné miesta v ich kanceláriách.

Zvýši to podľa vás náklady stavebníka?

- Predpokladáme, že projekčné kancelárie nebudú poskytovať tieto služby zadarmo. Budú musieť napríklad prijímať nových zamestnancov, čo výrazne zvýši ich náklady, ktoré prenesú na stavebníka.

Koľko bude trvať táto prvá fáza?

- Je ťažké odhadnúť, koľko času bude potrebovať stavebník alebo projekčná kancelária na spracovanie zjednodušeného zámeru stavby a na vyhodnotenie pripomienok, ich zapracovanie do zámeru a vypracovanie správy. Nový zákon im v tomto prípade lehoty nedáva. Určite bude záležať na tom, či to stavebník zverí do rúk projekčnej kancelárii, ale aj od toho, koľko pripomienok a ako naformulovaných pošlú susedia.

Treba si uvedomiť, že aj projektant sa v konkrétnej chvíli nevenuje iba jednému projektu, má rozrobených často mnoho projektov naraz, takže stavebníci budú čakať, zvlášť keď projektant bude mať robiť množstvo rôznych úkonov a vyhotovením projektu sa pre neho práca zďaleka nekončí.

Takéto vyhodnocovanie a vypracovanie správy bude trvať v najlepšom prípade mesiac. K tomu treba pripočítať ešte vyššie spomínanú zákonnú lehotu na pripomienkovanie zámeru účastníkmi konania a dotknutými orgánmi. Čiže pri bežnej stavbe musí stavebník počítať najmenej s tromi mesiacmi.

Čo bude nasledovať potom?

- Ďalej príde na rad druhá fáza „konanie o stavebnom zámere“. Stavebník alebo jeho projektant zašle na stavebný úrad žiadosť, zjednodušený zámer stavby, správu o prerokovaní návrhu stavebného zámeru a stanoviská dotknutých orgánov. Stavebný úrad preštuduje tieto podklady. Ak neboli doložené všetky potrebné náležitosti, stavebný úrad vráti žiadosť na doplnenie a konanie preruší.

Koľko žiadostí vraciate stavebníkom v súčasnosti?

- Asi 80 percent všetkých projektov, pretože v nich niečo chýba. Čiže problém nie je dnes v procese ako takom, ale v tom, že stavebník nedoložil na stavebný úrad všetky potrebné podklady. Ak by v súčasnosti dokázal stavebník priniesť naraz 100 percent podkladov, tak sa rozbehne veľmi jednoduchý proces správneho konania, ktorý sme spomínali v úvode, teda oznámenie o začatí konania, ústne pojednávanie a vydanie rozhodnutia.

Ako je to s lehotami v rámci druhej fázy?

- V novom zákone o výstavbe sa uvádza, že stavebný úrad do 7 dní od doručenia úplnej žiadosti oznámi začatie konania dotknutým orgánom, stavebníkovi, účastníkom konania a poučí ich o možnosti nahliadnutia do elektronického spisu. V súčasnosti platí tá istá 7-dňová lehota. Treba zdôrazniť, že oznámenie o začatí konania sa musí doručiť všetkým týmto osobám.

Doručovanie sa uskutočňuje podľa zákona o e-governmente, čo v praxi znamená, že tým, ktorí majú zriadenú elektronickú schránku aktivovanú na doručovanie, sa oznámenie doručí do elektronickej schránky a tým, čo ju nemajú, sa vykoná náhradné doručovanie klasickou poštou. Upozorňujeme, že pod elektronickou schránkou sa nemyslí klasický e-mail. Takýto proces náhradného doručovania vykonávajú aj dnes štátne orgány. V prípade neexistencie elektronickej schránky sa písomnosť elektronicky posiela do centra v Banskej Bystrici, kde sa vytlačí, zabalí a následne doručuje prostredníctvom systému pôšt. Len tento proces trvá asi týždeň. Potom začína plynúť 18-dňová úložná lehota, v rámci ktorej si môže účastník konania zásielku vyzdvihnúť na pošte. Ak tak neurobí, považuje sa zásielka za doručenú.

Avšak v novom zákone o výstavbe je uvedené, že stavebný úrad je povinný vydať rozhodnutie o povolení stavby do 15 dní od doručenia úplnej žiadosti o vydanie rozhodnutia o povolení stavby. To však nie je možné, keďže do 15 dní od doručenia úplnej žiadosti ešte nemusí byť ani len doručené oznámenie o začatí konania účastníkom konania a to nielen tým, ktorým bolo doručované klasickou poštou, ale ani tým s aktivovanou elektronickou schránkou, keďže aj tam je úložná lehota 15 dní. Táto lehota je nezmyselná.

Upozornili ste na tieto nezrovnalosti?

- Mesto Košice využilo všetky možnosti pripomienkovania, zúčastnilo sa oboch rozporových konaní. V čase, keď sa konali rozporové konania, nemali tvorcovia zákona ešte doformulované procesy – konkrétne aj túto druhú fázu, do ktorej až následne vrátili správne konanie. Namietali sme to zakaždým, napriek tomu to nebolo opravené. Celý proces tvorby novej stavebnej legislatívy prebiehal tak, aby sa čo najviac eliminovala možnosť miest a obcí participovať na tvorbe zákonov, čo bolo zo strany štátu nekorektné. Časť našich pripomienok však zapracovaná bola. Väčšinou to boli drobné detaily, ktorých nezapracovanie by malo rozsiahle následky. Systémové chyby zostali, ako to vidieť napr. na nezvládnutých procesoch alebo extrémnej centralizácii.

Ešte treba zdôrazniť, že druhá fáza konania je tzv. „správnym konaním“, a v ňom môžu účastníci konania použiť všetky procesné úkony, ktoré správny poriadok umožňuje, s výnimkou tých, ktoré nový zákon o výstavbe priamo vylučuje. Čiže tu môže nastať doslova procesná tvorivosť zástupcov vlastníkov susedných nehnuteľností, ktorí môžu robiť procesné úkony, napr. navrhovať prerušenie konania, navrhovať zastavenie konania, navrhovať predložiť listiny a iné dôkazy, namietať predpojatosť zamestnanca správneho orgánu, navrhovať vykonať ústne pojednávanie, miestne zisťovanie, noví účastníci sa môžu domáhať účasti v konaní. O procesných návrhoch je potrebné rozhodnúť procesným rozhodnutím. Zákon o výstavbe však s takýmto postupom účastníkov konania nepočíta a nezaoberá sa ním.

V súvislosti s druhou fázou spomenieme ešte jednu zvláštnosť. Pôvodne sa malo rozhodnutie stavebného úradu v tejto etape nazývať „rozhodnutie o stavebnom zámere“, lebo v tejto etape sa stále rozhoduje iba o zámere stavby; projekt v tom čase ešte nie je zhotovený. Nakoniec sa v schválenej verzii zákona o výstavbe namiesto neho objavil názov „rozhodnutie o povolení stavby“. Problémom však je, že na základe tohto rozhodnutia ešte stavebník nemôže stavať.

Stavebné povolenie podľa súčasného stavebného zákona má logiku. Ak je právoplatné, stavebník môže stavbu realizovať. Po novom bude mať stavebník právoplatné „rozhodnutie o povolení stavby“, ale s výstavbou bude musieť čakať na ďalšiu fázu.

Bude sa dať voči tomuto rozhodnutiu odvolať?

- Áno, účastníci konania môžu podať odvolanie, ktoré bude riešiť ústredie úradu. To je tiež zaujímavé, pretože o odvolaniach bude rozhodovať ten istý orgán, ktorý vydal prvostupňové rozhodnutie. Úrad bude totiž iba jeden, pričom bude mať iba regionálne pracoviská = stavebné úrady, ktoré nebudú mať právnu subjektivitu. Nebude teda dodržaná základná zásada správneho konania – zásada dvojinštančnosti konania.

Dnes sú prvostupňovými stavebnými úradmi obce a mestá, keďže ide o prenesený výkon štátnej správy. O odvolaniach rozhodujú úplne iní zamestnanci na inom orgáne - na okresnom úrade. A ešte máme aj ústredný štátny orgán, ktorým je ministerstvo. Čiže dnes existuje v tomto prípade trojstupňová štruktúra štátnych orgánov. Takto sa minimalizujú chyby pri rozhodnutiach. V budúcnosti to tak nemusí byť.

Čo bude môcť stavebník robiť s právoplatným rozhodnutím o povolení stavby, ak to de facto neznamená, že môže stavať?

- Toto rozhodnutie bude spolu so schváleným stavebným zámerom ešte len podkladom pre vypracovanie finálneho projektu projektantom. Vypracovaný projekt stavby je projektant povinný elektronicky zaznamenať v informačnom systéme na účely posúdenia pripomienok dotknutých orgánov. Projektant prerokuje projekt stavby s dotknutými orgánmi, ktoré si v záväznom stanovisku vyhradili posúdenie projektu stavby. Dotknutý orgán je povinný vydať doložku súladu k projektu stavby v lehote 30 dní odo dňa doručenia žiadosti alebo v lehote dohodnutej s projektantom.

Na proces overenia projektu, ktorý je treťou fázou, má potom stavebný úrad lehotu 30 dní. V prípade jednoduchých stavieb sa overenie projektu stavby robiť nemusí. Pri štandardných stavbách je toto overenie povinné.

Po sčítaní všetkých lehôt všetkých úkonov v troch fázach procesu, nevyhnutného času na samotné úkony projektanta, vypracovanie dvoch štádií projektu, vyhodnocovanie pripomienok a písanie správ vychádza, že celý proces bude trvať viac ako 230 dní. Avšak pán vicepremiér Holý verejnosť presviedčal, že to bude trvať len pár týždňov a že developer si bude môcť presne odpočítať, o koľko dní bude môcť začať realizovať stavbu, čo nie je pravda.

Ani raz ste v tomto procese nespomenuli mesto alebo obec, na ktorých území sa má stavať. Akú úlohu má samospráva?

- To upravuje zákon o územnom plánovaní. Mesto alebo obec dá jedno stanovisko k tomu, či je predkladaný zámer v súlade s územným plánom mesta alebo obce. To je z ich strany všetko.

Za posledné roky je terčom kritiky existujúci stavebný zákon a sčasti aj práca stavebných úradov. Ako to vnímate?

- Ak niekto tvrdí, že konania na stavebných úradoch trvajú neúmerne dlho, nerozumie fungovaniu stavebného procesu. Pokiaľ nám stavebník doloží projekt vypracovaný za dodržania ustanovení stavebného zákona a jeho vykonávacích predpisov a všetky potrebné dokumenty a ostatní účastníci konania mu konanie cielene nebrzdia premyslenými, ale stále zákonnými úkonmi, bežné stavby sú povolené do 60 dní, zložitejšie do 120 dní. Za Košice môžeme povedať, že máme štandardné zákonné povoľovacie lehoty.

V obciach, ktoré vykonávajú pôsobnosť stavebného úradu aj pre okolité obce, sú lehoty často neporovnateľne dlhšie. Dôvod je hlboké personálne poddimenzovanie stavebných úradov a odmeňovanie referentov s vysokoškolským vzdelaním druhého stupňa a osobitnými štátnymi skúškami spôsobilosti za ich prácu, ktoré je nižšie ako priemerný plat zamestnanca vo verejnej správe na Slovensku. Nie je možné, aby mal jeden referent na starosti 200 až 300 spisov za rok ako u nás. Na okolí to vychádza dokonca 500 spisov na zamestnanca. Takéto množstvo sa nutne prejaví aj na kvalite niektorých rozhodnutí.

Čiže problém nie je v súčasnom stavebnom zákone, ale v nedostatku zamestnancov na stavebných úradoch. Namiesto nového zákona mal štát radšej investovať prostriedky do personálneho posilnenia stavebných úradov. Za Košice môžeme povedať, že ak by dostalo každé zo štyroch našich pracovísk po 2 až 3 nových pracovníkoch, krásne by sa všetko stíhalo.

Viete už, v ktorých mestách a obciach budú nové sídla úradov?

- Vieme iba to, čo je uvedené v zákone o územnom plánovaní. V jeho prílohe sú uvedené sídla regionálnych úradov, ktorých má byť osem, každý v jednom kraji. Zákon spomína ďalej iba to, že môžu byť vytvorené aj ďalšie pracoviská. O ich zriaďovaní zatiaľ nevieme nič. Dúfame, že sa nestane to, že Košice budú riešiť stavby od Zemplína po Gemer a Spiš. To by znamenalo neskutočnú centralizáciu a rozhodovanie bez znalosti miestnych pomerov.

Z extrémnej centralizácie plynie množstvo problémov – slabá dostupnosť úradu pre občana, nemožnosť vykonať miestne zisťovanie v konaní a zvýšenie počtu čiernych stavieb, o ktorých sa úrad nedozvie. Absencia miestnych zisťovaní v konaniach je veľkým problémom, pretože práve na mieste stavby je možné zistiť aj to, čo nemusí byť viditeľné v projekte.

Aký očakávate vývoj po zavedení nového stavebného zákona?

- Zo súčasného stavebného zákona sa množstvom noviel za dlhé roky vychytala väčšina medzier. V novom zákone je množstvo nedostatkov, ktoré môžu byť v budúcnosti zneužívané napríklad šikovnými advokátmi, zastupujúcimi účastníkov konaní.

Prekvapil aj dátum účinnosti zákona – 1. apríl 2024, teda zákon bude užívaný až po parlamentných voľbách. Súčasná vládna koalícia tým dala najavo, že novú stavebnú legislatívu aplikovať nechce. Je totiž jednoduchšie vyhovárať sa na zlý starý zákon, ako uviesť do praxe lepší.

Pomáha nový zákon skôr developerom?

- Do istej miery áno, pretože tí si určite zaplatia veľkú projekčnú kanceláriu, zamestnávajúcu profesionálov s rôznymi profesiami, ktorí budú schopní zabezpečiť čo najrýchlejší proces. Bežný stavebník má samozrejme obmedzenejšie finančné možnosti.

Budú na túto situáciu projekčné kancelárie pripravené?

- Tie veľké určite áno, menšie sa budú musieť prispôsobiť situácii, alebo zaniknúť.

Neuralgickým bodom slovenského stavebníctva sú čierne stavby. Ako sa s nimi plánuje vysporiadať nový zákon?

- Zavedenie tohto zákona sa dá považovať v podstate za vyhlásenie generálneho pardonu na doterajšiu nelegálnu výstavbu. Zákon bude rozdeľovať doterajšie čierne stavby do troch kategórií. Prvou sú stavby postavené pred 1. októbrom 1976, teda ešte pred účinnosťou súčasného zákona. Takéto objekty sa budú považovať za stavby postavené v súlade s platnými predpismi. To znamená, že budú všetky legálne.

Stavby postavené od 1. októbra 1976 do 31. decembra 1989 sa považujú za stavby postavené v súlade so súčasným zákonom, ak sa nepretržite využívajú na svoj účel a vlastník stavby je vlastníkom pozemku, na ktorom je takáto stavba postavená, alebo má iné právo k pozemku, alebo je v konaní o usporiadanie vzťahu k pozemku.

Treťou kategóriou sú stavby s časom výstavby od 1. januára 1990 do 31. marca 2024. Tam je možný proces preskúmania spôsobilosti nepovolenej stavby na prevádzku. Je to v podstate forma doterajšieho dodatočného povolenia. Stavebník musí podať žiadosť a splniť podmienky. Stavba musí svojím stavebno-technickým stavom a vybavením zodpovedať základným požiadavkám na stavby a účelu, na ktorý ju vlastník nepretržite bez nedostatkov užíva, stavebný úrad v konaní zistí, že stavba neohrozuje život, vlastník stavby je vlastníkom pozemku alebo má iné právo k pozemku a došlo k usporiadaniu pozemku podľa osobitných predpisov, stavba nebola postavená v rozpore so záujmami chránenými podľa zákonov účinných v čase zhotovenia alebo v čase preskúmania podľa toho, ktorá skutočnosť je pre vlastníka priaznivejšia, stavba sa nenachádza v ochranných pásmach vedení, ku stavbe je vypracovaná dokumentácia skutkového stavu.

Stavebný úrad po zistení čiernej stavby vyzve vlastníka stavby na predloženie žiadosti o preskúmanie spôsobilosti nepovolenej stavby na prevádzku v lehote, ktorá nesmie byť kratšia ako 60 dní. Ak vlastník stavby túto žiadosť nepodá, nariadi sa odstránenie stavby. Ak vlastník čiernej stavby lehotu stihne a všetko je v súlade, tak sa stavba zlegalizuje v zvláštnom procese, kde sa vedie správne konanie, ale výsledkom nie je rozhodnutie, ale osvedčenie, čo je procesná anomália.

Uvádza zákon nejaký termín, do ktorého treba legalizáciu čiernych stavieb stihnúť?

- Nie, takýto termín nie je určený.

Čo sa bude diať s budovami, ktoré budú postavené bez povolení po 31. marci 2024?

- Nariadi sa odstránenie takýchto stavieb formou rozhodnutia. Ak vlastník stavby neodstráni stavbu v lehote určenej stavebným úradom, stavebný úrad zabezpečí výkon rozhodnutia.

Náhradný výkon nariadenia stavebného úradu uskutoční podnikateľ oprávnený na stavebné práce na základe zmluvy so stavebným úradom; náklady na odstránenie stavby a na odvoz stavebného odpadu uhradí stavebný úrad, ktoré následne stavebný úrad vymáha od vlastníka odstránenej stavby.

To si však vyžaduje vyčlenenie obrovskej sumy zo štátneho rozpočtu na tento účel, keďže náhradu nákladov sa v mnohých prípadoch nepodarí od vlastníkov stavieb vymôcť. Tiež to bude vyžadovať navýšenie počtu zamestnancov stavebných úradov o celé exekučné oddelenia.