Ruskova vyvlastňovacia novela podnieti korupciu a nezabráni tunelovaniu

Občianska iniciatíva „Za spravodlivé vyvlastňovanie“ upozornuje na korupcné riziká a nesystémovost navrhovanej novely zákona o významných investíciách (175/1999 Z.z.). Materiál schválila vláda na zasadnutí 27. 4. 2005. Predložil ho minister hospodárstva ako iniciatívny materiál.

Návrh súvisí podla dôvodovej správy s návrhom novely o urýchlení vyvlastnovacieho konania, ktorú vláda schválila dva týždne predtým (13. 4. 2005). O urýchlení vyvlastnovania budú poslanci rozhodovat v prvom čítaní už na zajtrajšej schôdzi parlamentu (10. 5. 2005). Súcasne však budú rokovat aj o protinávrhu skupiny poslancov okolo B. Opaterného na úplné zrušenie možnosti vyvlastnovania pre tzv. významné investície.

Platný zákon o významných investíciách z roku 1999 tvorí legislatívny rámec, podla ktorého stavebné úrady môžu vyvlastnovat pozemky a stavby v prospech podnikatelských zámerov vybraných súkromných investorov. Vláda má právomoc rozhodovat a investorom udelovat tzv. osvedcenie o významnej investícii, ktoré je podkladom vo vyvlastnovacom konaní.

Podla súcasného znenia môže vláda rozhodnút o vydaní osvedcenia pre investície výrobného charakteru s výškou investície nad 1 mld. korún. Pritom musí byt splnená aj zákonom definovaná podmienka, že „plánovaný objem výroby alebo zamestnanost sú národohospodársky významné“. Štatút významnej investície a tým aj možnost získavat cudzie stavby a pozemky vyvlastnením môže vláda udelit aj podnikatelom, ktorí sú subdodávatelmi výrobkov a služieb pre iných podnikatelov s vydaným osvedcením. Subdodávatelia nemajú v zákone stanovenú žiadnu minimálnu hranicu investície.

Navrhovaná novela má rozšírit možnost získat pozemky vyvlastnením aj pre investície urcené na „logistické zabezpecenie, výskum a vývoj“. Vypúšta sa podmienka, že „plánovaný objem výroby alebo zamestnanost sú národohospodársky významné“. Jediným kritériom pre umožnenie vyvlastnenia tak ostane iba výška investície nad 1 mld. korún. Pre okresy s mierou nezamestnanosti nad 15 percent sa dolná hranica investície znižuje na 0,5 mld. korún.

Podla OI „Za spravodlivé vyvlastnovanie“ dôjde schválením novely nielen k dalšiemu prehlbeniu protiústavného ohrozovania vlastníckych práv, ale aj k podnieteniu korupcného správania výkonnej moci. Vláda totiž nemá okrem plánovanej výšky investície žiadne iné kritérium, na základe ktorého bude rozhodovat komu osvedcenie o významnej investícii udelí a komu ho odmietne udelit.

Je prirodzené, že každý investor sa bude po priblížení k zákonnému limitu investície snažit získat osvedcenie o významnej investícii. Nadobudnutie pozemkov na základe vyvlastnovacieho rozhodnutia je totiž pre investora po zahrnutí všetkých obstarávacích nákladov v konecnom dôsledku podstatne lacnejšie, ako získanie vhodného pozemku na volnom trhu.

Intervenciou štátnych orgánov do majetkovoprávnych vztahov medzi vlastníkom pozemku na jednej strane a podnikatelským subjektom na druhej strane prostredníctvom inštitútu vyvlastnenia, štát na seba úplne preberá zodpovednost za prípadnú nezákonnost a protiústavnost takéhoto spôsobu prechodu vlastníckych práv. Ak by sa totiž v budúcnosti preukázala protiústavnost alebo iná nezákonnost vyvlastnenia v prospech súkromného záujmu, podla uznávaných zásad právneho štátu nový vlastník nemá automatickú povinnost vrátit vyvlastnené nehnutelnosti, ak ich získal v dobrej viere na základe rozhodnutia štátnych orgánov. Pôvodný vlastník by sa síce mohol na súde domôct konštatovania o nezákonnosti vyvlastnenia, ostalo by mu však iba súdit sa so štátom o spôsobenú škodu. Navyše by dôkazné bremeno vycíslenia a preukázania vzniknutej škody ostalo na ramenách pôvodného vlastníka. Až v prípade úspechu pôvodného vlastníka na súde mu štát môže uhradit škodu z penazí danových poplatníkov.

Preto existujú obavy, že situácia po schválení navrhovanej novely bude pokúšat konkrétnych investorov, aby všetkými dostupnými prostriedkami presvedcili vládnych cinitelov na vydanie osvedcenia o významnej investícii. Návrhy na vydanie osvedcenia o významnej investícii predkladá do vlády minister hospodárstva. Nemožno obíst ani to, že vláda je politický výkonný orgán moci a rozhodnutie o vydaní osvedcenia preto bude mat vzhladom na vágnost novely vždy nezanedbatelný politický rozmer.

Ani po prijatí novely nebudú nadalej existovat uzákonené mechanizmy na kontrolu a vymáhanie deklarovanej výšky investície. Právny režim vyvlastnovania pre tzv. významné investície sa totiž nevztahuje len na investorov s ktorými vláda uzavrela zmluvy o investicných stimuloch. V týchto zmluvách totiž štát môže zaviazat investora na urcitú výšku investície, dokonca mu na túto investíciu môže poskytnút financné prostriedky, ak nimi investor nedisponuje v potrebnej výške.

Novela má však podporit vyvlastnovanie aj pre investorov mimo systému poskytovania štátnych investicných stimulov. Stací, ak budú pri žiadosti o vydanie osvedcenia deklarovat zákonom stanovenú minimálnu výšky investície (v prípade subdodávatelov nie je spodná hranica stanovená) a presvedcia vládu na vydanie osvedcenia. Budúci investor však v konecnom dôsledku nemusí po získaní osvedcenia a následne po nadobudnutí pozemku realizovat investíciu v stanovenej výške, dokonca ju nemusí realizovat vôbec. Investor nemá zo zákona povinnost dokazovat ani to, ci investoval deklarovanú výšku investície. Nie je povinný sa podrobit v tejto veci ani žiadnej kontrole zo strany štátnych orgánov, ak na investíciu nepoužije prostriedky z verejných zdrojov. Návrh novely nijako neohranicuje ani casové obdobie v ktorom musia byt financné prostriedky preinvestované. Investor tak môže odrazit každú pochybnost nad skutocnou výškou investície s poukázaním na doinvestovanie potrebnej sumy v budúcnosti.

Novému vlastníkovi po získaní pozemku vyvlastnením nic nebráni, aby dalej predal pozemky za podmienok, ktoré budú predmetom súkromnoprávnych vztahov iba medzi ním a dalším nadobúdatelom v poradí. Pozemok môže zmenit vlastníka tiež v prípade, ak sa do konkurzu dostane subjekt, ktorý získal pozemky vyvlastnením. V tom prípade sa na dalšieho vlastníka ani len principiálne nemôžu vztahovat žiadne prípadné zmluvné záväzky subjektu v konkurze, a tak môže s pôvodne vyvlastnenými pozemkami volne nakladat, pricom k pôvodnému úmyslu vyvlastnenia ani nemusí dôjst.

Naznacené problémy nemôže úplne vyriešit ani prípadná zmluva medzi investorom a štátom o výške investície. V prípade nedodržania takej zmluvy zo strany investora je totiž otázne, co sa stane s vyvlastnenými pozemkami. Nebolo by logické, keby prepadli do správy štátu, nehovoriac o nenaplnení deklarovaného úcelu vyvlastnenia - uskutocnit prevod vlastníctva k pozemku proti vôli pôvodného vlastníka na nového vlastníka za úcelom uskutocnovania jeho podnikatelských aktivít a dosahovania zisku. Pre vrátenie pôvodnému vlastníkovi zasa nebude existovat právny titul kedže došlo k vyvlastneniu, nehovoriac o problémoch s vysporiadaním poskytnutej náhrady a kompenzácie spôsobenej.

OI „Za spravodlivé vyvlastnovanie“ nespochybnuje potrebu zlepšit podmienky na udomácnenie investícií do vývoja a výskumu, co bol pôvodný úmysel novely. Rozhodne však nesúhlasí s využitím vyvlastnenia, ako prostriedku na dosiahnutie tohto ciela. Dôvodom výhrad je okrem korupcných rizík hlavne protiústavnost vyvlastnovania v súkromnom záujme a jeho deformacný charakter na trhové a konkurencné prostredie. OI preto nevidí riešenie v doplnení navrhovanej novely o protikorupcné zabezpecovacie prvky, ale v celkovom zrušení možnosti vyvlastnovania pre tzv. významné investície v slovenskej legislatíve.

Dve protichodné vyvlastňovacie novely zajtra v parlamente

Proces vyvlastnovania pre tzv. významné investície upravuje stavebný zákon. Na zajtrajšej schôdzi NR SR sa bude v prvom čítaní rozhodovat o dvoch novelách vyvlastnovania. Vládny návrh novely chce urýchliť vyvlastnovanie sťažením účasti vlastníkov vo vyvlastnovacích konaniach a znemožneniu efektívneho dosiahnutia spravodlivosti na súde zrušením možnosti odložit vykonatelnost právoplatného vyvlastnovacieho rozhodnutia. Poslanecký protinávrh chce naopak definitívne zrušit možnost vyvlastnovania pre významné investície.

Vládny návrh chce odnat vyvlastnovacie kompetencie obciam a pridelit ich v prvom stupni krajským stavebným úradom, ktoré sú súcastou výkonnej moci. Odnatie sa má vztahovat iba na vyvlastnovanie pre tzv. významné investície, dialnice, cesty a miestne komunikácie. Iné vyvlastnovacie konania majú nadalej zostat v kompetencii obcí. Novela má podla vlády reagovat na údajné problémy súvisiace s dlžkou vyvlastnovacieho konania, príciny ktorých sa však presunom kompetencií nevyriešia. Další údajný dôvod, a to necinnost obce ako stavebného úradu sa v praxi nepotvrdzuje, navyše už súcasná legislatíva poskytuje krajským stavebným úradom úcinné prostriedky na riešenie prípadnej necinnosti obce v oblasti konaní podla stavebného zákona.

Presun vyvlastnovacích kompetencií z obcí na stavebné úrady v sídlach krajských miest neprimerane staží úcast obcanov vo vyvlastnovacích konaniach. Povinnou súcastou vyvlastnovacieho konania je totiž tzv. ústne pojednávanie, ale napr. aj zákonné právo úcastníkov konania nahliadat do administratívneho spisu a vyjadrovat sa k jeho obsahu. Je nepredstavitelné, aby obcania museli kvôli tomu cestovat do krajského mesta a v odvolacom konaní kvôli uplatneniu svojich práv putovat z celého Slovenska na ministerstvo výstavby, ktoré sa má stat druhostupnovým odvolacím orgánom.

Vzhladom na chýbajúce argumenty predkladatela sa nemožno ubránit dojmu úcelovosti novely a snahy ovládat proces vyvlastnovacích konaní vyvíjaním tlaku na pracovníkov krajských stavebných úradov.

Argumenty chýbajú aj k návrhu na zrušenie kompetencie súdov „odložit vykonatelnost“ rozhodnutia o vyvlastnení. Rozhodnút o odložení vykonatelnosti totiž nemôže predseda senátu svojvolne, ale len ak by okamžitým výkonom vyvlastnenia hrozila závažná ujma, co musí súd aj patricne podložit a odôvodnit.

Podla OI je navrhované riešenie zrušenia odkladu vykonatelnosti v rozpore s Ústavou SR, pretože takáto procesná úprava nezabezpecuje efektívny prístup k spravodlivosti. Rozhodnutie súdu by totiž nebolo úcinným opravným prostriedkom, lebo by nemohlo napravit dôsledky nezákonnosti. Skutocná náprava porušených práv by už nebola možná, pretože napr. v prípade vyvlastnenia domov by tieto už boli pravdepodobne dávno asanované a vyvlastnené pozemky zastavané, kedže k nastoleniu takéhoto trendu smeruje novela. Znamenalo by to, že o zásahu do vlastníckeho práva, ako základného práva garantovaného ústavou, by v podstate nezvratne rozhodoval len na výkonnej moci závislý stavebný úrad a nie nestranný orgán. Súd by mohol len skonštatovat nezákonnost, avšak nie ju napravit.

Vyslovene neprípustná je retroaktívna doložka vládnej novely, podla ktorej by sa už zacaté vyvlastnovacie konania mali dokoncit podla novej právnej úpravy.

Zásadne opacný názor ako vláda prezentujú vo zverejnenej dôvodovej správe k svojmu poslaneckému návrhu novely stavebného zákona poslanci okolo Branislava Opaterného. Podla nich je možné vyvlastnenie len vo verejnom záujme. Každé uplatnovanie inštitútu vyvlastnenia deformuje práva jednotlivca a porušuje fungovanie trhu. Rozširovanie vyvlastnenia a svojvôla v jeho uplatnovaní podkopáva dôveru obcana v existenciu stabilných vlastníckych vztahov na trhu, kde je stabilita majetkových vztahov nevyhnutnou podmienkou jeho fungovania. Existencia praktík vyvlastnovania v pseudoverejnom záujme podkopáva bezpecnost súkromného vlastníctva a vedie k podobným problémom, ktoré sú typické pre verejné vlastníctvo. Z uvedených dôvodov musí byt vyvlastnovanie používané len ako krajná možnost zabezpecenia základných potrieb štátu, kam podla poslancov „rozhodne (...) nepatrí možnost vyvlastnovania kvôli tzv. investícii vo verejnom záujme“. Dôvodová správa koncí príkladom z okolitých krajín, kde je možnost vyvlastnenia z takéhoto dôvodu neprípustná, a to bez ohladu na možné ekonomické pozitíva prípadnej investície.

Vážne obavy vzbudzujú aj výsledky medzirezortného pripomienkovania vládnej novely. Vyplýva z nich, že pôvodným zámerom ministerstva hospodárstva bolo uzákonenie automatickej možnosti vyvlastnovania pre každú tzv. významnú investíciu nad 1 mld. resp. 0,5 mld. korún, pre subdodávatelov bez dolného financného limitu. Investori takýchto stavieb mali pôvodne už zo zákona dostat právo získavat vyvlastnením pozemky a stavby. Rozhodnutie vlády by nebolo potrebné. Zo zverejnených výsledkov pripomienkovania vyplýva, že napríklad generálna prokuratúra a ministerstvo vnútra v takejto úprave nevideli problém. Väcšina rezortov však presadila ponechanie súcasnej praxe potvrdzovania významných investícií vo vláde. Ministerstvo životného prostredia sa vyjadrilo, že ani predložená novela neodstranuje pochybnost o tom, ci súkromná investícia môže byt vo verejnom záujme.

Osud oboch noviel v parlamente je vzhladom na rozloženie politických síl tažko predvídatelný. Odhad komplikuje aj skutocnost, že vládny návrh potláca niektoré hodnoty, ktoré vládna garnitúra na pociatku vládnutia slubovala chránit.

Nedostatky v legislatívnom rámci vyvlastnovania

OI „Za spravodlivé vyvlastnovanie“ upozornuje, že legislatívny rámec vyvlastnovania je na Slovensku nesprávne nastavený. Ani pri vykupovaní pozemkov a domov pre výstavbu ciest, dialnic, železníc, vodovodov a pod. nie sú investori motivovaní dohodnút sa s vlastníkmi a je pre nich vnútorne výhodnejšie podávat návrhy na vyvlastnenie bez ohladu na zdlhavost vyvlastnovania, perspektívy prehry v nasledujúcich súdnych sporoch a ocividnej nevýhodnosti z hladiska celkových financných nákladov. Ekonomické podmienky fungovania a vnútorná štruktúra štátnych investorov totiž nekladú do popredia kritérium casovej a financnej efektívnosti.

Nastavenie súcasnej vyvlastnovacej legislatívy vedie prirodzene k tomu, že vlastníci nehnutelností nezriedka objektívne ani nemôžu prijat ponúkané návrhy na výkup ich pozemkov a domov. Väcšinou totiž skutocným problémom nie je výkupná cena, ale iné prekážky k dohode. Legislatíva napríklad nepozná pojem vykupovania nehnutelností vo verejnom záujme. Výkup sa tak riadi zmluvnou volnostou výkupcu na jednej strane a vlastníka na druhej strane. Absencia legislatívneho rámca pri vykupovaní nehnutelností vo verejnom záujme preto vedie k mnohým problémom.

Pri výkupoch pozemkov napríklad nie je jednoznacné, kedy má byt uhradená kúpna cena. Ci pri podpise zmluvy, po vklade do katastra alebo neskôr. V praxi sa tak napríklad deje, že štátny investor podmienuje zaplatenie výkupnej ceny až kolaudáciou dialnice na vykúpených pozemkoch. Vlastníci považujú takéto návrhy za neférové, zaslané kúpne zmluvy do 15 dní nepodpíšu, cím sú podla stavebného zákona splnené podmienky na zacatie konania o vyvlastnení.

Problémy iného charakteru majú vlastníci a obyvatelia bytových a rodinných domov, ktoré potrebuje investor asanovat. Investori sa štandardne vyhýbajú riešeniu bývania po predaji rodinného domu. Je pritom praxou potvrdené, že znalecká cena nestací na zabezpecenie novej náhradnej nehnutelnosti, nehovoriac o kompenzácii vycíslitelnej ujmy spôsobenej následnou nutnostou presídlenia obyvatelov. Majitelia takýchto domov nemôžu z existencných dôvodov pristúpit na štandardnú kúpnu zmluvu. To vedie k vyvlastnovaciemu konaniu, o ktorom vopred každý vie, že nastolené problémy aj tak nevyrieši a je len nutnou predohrou k dalším zdlhavým sporom.

Osobitnú kategóriu problémov tvorí vyvlastnovanie budov v ktorých sa podniká. Problémy ich vlastníkov sú podobné, navyše sú v hre aj náklady na získanie náhradných podnikatelských priestorov, náklady na prestahovanie podnikatelskej cinnosti, vyplatenie odstupného pre zamestnancov, dalšie podobné záväzky a v neposlednom rade aj prípadný ušlý zisk.

Je známe, že súcasná legislatíva ani len neumožnuje stavebným úradom reagovat na žiadny zo spomenutých problémov, nieto ešte aj rozhodovat o ich riešení.

Dôsledky totalitného pôvodu vyvlastnovacej legislatívy

Vyvlastnovacia legislatíva má korene v totalitnom období roku 1976. Jej neschopnost reagovat na aktuálne problémy sa prejavila napríklad aj na rokovaní vlády minulý týžden (4. 5. 2005). Vláda riešila splnenie svojho záväzku v investicnej zmluve s PSA Peugeot Citroën. Slovenské zmluvné strany sa totiž automobilke zaviazali, že má nárok na získanie pozemku, kde sa zatial nachádza farma SEMAT a 27 obytných domov. Slovenská vláda zastúpená ministerstvom hospodárstva sa v medzinárodnej zmluve zaviazala, že farmu odstráni a obyvatelov z pozemku vystahuje. Schválený materiál navrhuje riešit splnenie tohto záväzku bez využitia vyvlastnenia, kedže „realizáciou premiestnenia farmy SEMAT a vlastníkov nehnutelností dohodou bez vyvlastnovacieho konania by sa naopak predišlo právnym komplikáciám súvisiacim s vyvlastnovacím konaním a negatívnej propagande vlastníkov, súvisiacej s realizáciou projektu“.

OI „Za spravodlivé vyvlastnovanie“ vidí riešenie existujúcich problémov len v komplexnej zmene vyvlastnovacej legislatívy, ktorá bude definovat rámcové postupy na riešenie typických, ale doposial legislatívne nepokrytých problémových oblastí. Nová legislatíva by mala súcasne rešpektovat ústavné práva a zaviest legislatívny rámec aj pre etapu vykupovania nehnutelností vo verejnom záujme, ktorá je v stavebnom zákone upravená nedostatocne. OI sa zasadzuje o presun vyvlastnovacích kompetencií na nezávislé súdy, ktoré majú ako jediné predpoklad garantovat ústavnost vyvlastnenia, vzhladom na komplikovanost problémov a závažnost takéhoto zásahu do vlastníckych práv.