Vyvlastnenie je najväčší zásah do vlastníckych práv, napriek tomu zákony nie sú jednoznačné

Problémom je určenie toho, čo sa považuje za verejný záujem. Vyrieši to pripravovaná novela stavebného zákona?

Momentálne sa o vyvlastnení pôdy hovorí v súvislosti s výstavbou autombilky Kia pri Žiline.

Problém je jasný: na jednej strane sú majitelia pôdy, ktorí sa snažia dostať za hektár čo najviac, na druhej strane je štát. Jeho predstavitelia tvrdia, že sú limitovaní cenou súdneho znalca. Práve tá je kameňom úrazu: navrhovaných vyše 100  korún sa majiteľom polí v okolí Žiliny zdá málo a argumentujú posudkom, ktorý si dali zhotoviť sami a ktorý je, pochopiteľne, niekoľkonásobne vyšší. Kde je pravda? Aké má majiteľ práva pri vyvlastňovaní pozemkov? Kedy štát môže siahnuť na súkromné vlastníctvo, za akú náhradu a ako si treba vysvetľovať verejný záujem, ktorý používa ako dôvod?

Definícia verejného záujmu spôsobuje stále veľké problémy

Hlavné znaky verejného záujmu:

• daná vec (napríklad výstavba) musí byť v súlade so základnými dokumentmi krajiny
• zohľadňuje sa - ale nie mechanicky - aj počet žiadateľov o danú výstavbu
• finančné ohraničenie danej investície najmenej 1 miliardou
  rozhodnutie vlády
• veľký spoločenský prínos, napríklad v oblasti zamestnanosti, pokrok ekonomiky krajiny

Vyvlastniť možno pozemok alebo budovu jeho pôvodnému majiteľovi iba vtedy, ak je to vo verejnom záujme. Napriek tomu zákony presne nedefinujú, čo to verejný záujem je. Preto je možná rôzna interpretácia tohto pojmu. „Nie je možné zamieňať pojmy ,verejný záujem‘ a ,záujem verejnosti‘, hoci by sa mohlo zdať, že je to len inými slovami povedané to isté,“ hovorí právnička E. Kováčechová z občianskeho združenia Centra pre podporu miestneho aktivizmu (CEPA).

Verejný záujem stavby musí preskúmať stavebný úrad. Je potom na stavebnom úrade, aby zvážil a posúdil, či v danom prípade ide o verejný záujem, alebo skôr o súkromný záujem (trebárs aj viacerých subjektov). Slabinou súčasnej legislatívy teda nie je len absencia definície, ale aj to, že zákon vykladá stavebný úrad. V tomto prípade nejde o jeho aplikáciu, čo by bolo v poriadku, ale o jeho výklad, ktorý môže urobiť iba súd.

Verejný záujem sa nemeria len počtom dotknutých subjektov. Nie je teda vo verejnom záujme všetko to, čo za dôležité považuje viacero subjektov, či už občania, firmy alebo iné organizácie. Na posúdenie verejného záujmu treba zohľadňovať mnohé ďalšie aspekty. Napríklad, či daná vec vyplýva zo základných dokumentov republiky, z jej smerovania a zamerania. Verejným záujmom môže byť napríklad zvýšenie vzdelanosti a kvality vzdelávania v niektorých lokalitách, alebo zabezpečenie kvality zdravia obyvateľstva.
Najrozsiahlejšie vymedzenie verejného záujmu je zakotvené v zákone o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (50/1976).

Pripravovaný predpis bude presnejší

Miesto pre riaditeľku odboru ministerstva výstavby M. Zászlosovú

Ministerstvo výstavby pripravuje novelu stavebného zákona, ktorý vyvlastnenie upravuje.

Podľa nášho názoru by kompetencie nemali mať stavebné úrady, pretože sú špecificky zamerané na niečo iné, a nie sú dostatočne vybavené. Takže okruh otázok, ktoré sa budú musieť vyriešiť, je, kto bude vyvlastňovanie vykonávať - štátna správa alebo súdy.

Jedným z hlavných cieľov úpravy zákona je jednoznačne stanoviť účely, pre ktoré možno vo verejnom záujme na základe zákona zasiahnuť do vlastníctva. Treba vyriešiť aj spôsob určenia náhrady - jej fomy a podmienky.

Verejný záujem sa dá vymedziť najmä účelmi. Účely sú dané aj teraz, buď ich stanovuje priamo stavebný zákon, alebo osobitné predpisy, na ktoré stavebný zákon odkazuje. Treba prehodnotiť, či svojím rozsahom zodpovedajú podmienkam verejného záujmu, či ich treba rozšíriť, alebo zúžiť. Príslušné rezorty budú musieť presnejšie a konkrétne vymedziť ciele, pre ktoré možno vyvlastňovať.

Verejný záujem nie je nikde taxatívne vymenovaný. Ani v iných krajinách sa verejný záujem nedefinuje. Dokonca to nie je ani možné, verejný záujem sa nedá pre všetky účely určiť dopredu. Závisí to od konkrétnych okolností v danom regióne. Účely, na ktoré vo verejnom záujme vyvlastniť možno, však majú byť presne definované.

Stavebný zákon presne určuje, kedy možno siahnuť na majetok súkromnej osoby

Vyvlastnenie upravuje Občiansky zákonník, ktorý hovorí, že vo verejnom záujme možno vyvlastniť vec alebo obmedziť vlastnícke právo, ak účel nemožno dosiahnuť inak. Vyvlastnením sa teda rozumie úplné pozbavenie vlastníctva, ale aj akékoľvek obmedzenie vlastníckeho práva k stavbám a pozemkom - vecné bremeno.

Vyvlastnenie veci, ale aj trvalé obmedzenie vlastníckeho práva sú najzávažnejšími zásahmi do vlastníckeho práva. Preto ich podľa Ústavy SR možno použiť len pri súčasnom splnení štyroch podmienok:

• vo verejnom záujme
• v nevyhnutnom rozsahu
• na základe zákona (len na tento účel a len ak ho nemožno dosiahnuť inak)
• za primeranú náhradu

Okrem toho platí ďalšia podmienka: vyvlastniť možno len vtedy, ak sa investor nedokáže dohodnúť s majiteľom na odkúpení jeho majetku - pôdy alebo nehnuteľnosti.

Vlastnícke právo možno obmedziť len v nevyhnutnom rozsahu. „Ak to je možné, nesmie sa vyvlastniť celý pozemok, ale len tá časť, ktorá je nevyhnutná. Ak stačí, aby sa zriadilo len právo vecného bremena (t.j. ten, v koho prospech sa vyvlastnilo, bude mať napr. právo prechodu cez pozemok), pozemok (budovu) nemožno vyvlastniť,“ hovorí Eva Kováčechová z občianskeho združenia CEPA.
Za vyvlastňované nehnuteľnosti treba poskytnúť primeranú náhradu. Ak je to možné a ak s tým občan, ktorého majetok sa vyvlastňuje, súhlasí, možno pri pozemkoch poskytnúť ako náhradu aj iný pozemok na výmenu.Tento spôsob má prednosť pred náhradou v peniazoch.

Všetko sa musí diať na základe zákona, ktorým je stavebný zákon, a ak nebolo možné dosiahnuť dohodu o zmene vlastníctva k nehnuteľnosti.

Účely, pre ktoré možno vyvlastniť:

• verejnoprospešné stavby podľa schválenej územnoplánovacej dokumentácie

„Z toho vyplýva, že ľudia by mali dávať pozor, čo sa schváli v lokálnych územných plánoch. Územné plány sa schvaľujú na úrovni samosprávy a občania sa tohto procesu môžu zúčastňovať. Do veľkej miery ho môžu aj ovplyvňovať,“ hovorí E. Kováčechová. Pri vyvlastňovacom konaní sa už neprihliada na pripomienky, ktoré boli zamietnuté alebo ani neboli vznesené pri územnom pláne. „Najhoršie sú na tom potom starostovia, ktorí sa ocitnú medzi dvoma mlynskými kameňmi. Musia svojim podpisom vyvlastňovať pozemky svojich voličov,“ dodáva hovorca Slovenskej správy ciest Juraj Fürst.

• vytvorenie ochranných pásiem: hygienických,  bezpečnostných a iných a chránených území a na zabezpečenie podmienok ich ochrany,
• vykonanie asanácie sídelného útvaru alebo jeho asanačných úprav podľa schválenej územnoplánovacej dokumentácie,
• vytvorenie podmienok na nevyhnutný prístup k pozemkom a stavbe.

Je to častý dôvod na budovanie nových, menších ciest v obciach. Vlastníci domov chcú skrátiť a zjednodušiť prístup k svojim pozemkom. Domy sú často postavené v záhradách, postupne sa ukáže, že nie je také jednoduché stále chodiť napríklad cez pozemky rodičov.

• umiestnenie alebo riadnu prevádzku zariadenia štátnej pozorovacej siete, ktorou sa zisťuje stav životného prostredia,
• výstavbu a správu diaľníc, ciest a miestnych komunikácií vrátane zriadenia ich ochranných pásiem podľa osobitných predpisov,
• výstavbu energetického diela na výrobu alebo rozvod elektriny podľa osobitných predpisov,
• výstavbu plynárenských zariadení podľa osobitných predpisov,
• výstavbu vojenských objektov a vojenských priestorov osobitného určenia podľa osobitných predpisov,
• účely dobývania ložísk nerastov podľa osobitných predpisov,
• výstavbu alebo prevádzkovanie vodohospodárskych diel podľa osobitných predpisov,
• stavby dráh, ako aj na výkon činností v obvode dráhy a v ochrannom pásme dráhy podľa osobitných predpisov,
• zachovanie a riadne užívanie kultúrnej pamiatky podľa osobitných predpisov,
• výstavbu potrubí pre pohonné látky a ropu podľa osobitných predpisov,
• uskutočnenie  stavieb, ktoré sú významnou investíciou podľa osobitných predpisov.

významnou investíciou je stavba, kde:

a) finančné prostriedky potrebné na uskutočnenie stavby sú v sume najmenej 1 miliardy Sk investičných nákladov,
b) plánovaný objem výroby alebo zamestnanosť sú národohospodársky významné a
c) vláda Slovenskej republiky o nej rozhodla, že jej uskutočnenie je vo verejnom záujme.

Čo treba robiť, ak nesúhlasíte s vyvlastnením majetku?

Dávajte pripomienky
Vlastník nehnuteľnosti je podobne ako stavebník účastníkom konania. Môže dávať námietky, pripomienky, zúčastniť sa na ústnom prerokovaní veci. Stavebný úrad musí všetky pripomienky vyhodnotiť, ku všetkým sa vyjadriť.

Odvolajte sa
Stavebný úrad vydá rozhodnutie. Proti tomuto rozhodnutiu je možné podať odvolanie na najbližší nadriadený orgán (podáva sa na stavebnom úrade, ktorý ho posunie na krajský stavebný úrad) v lehote 15 dní odo dňa doručenia rozhodnutia. V odvolaní treba uviesť, v čom je rozhodnutie nesprávne a nezákonné. „Prvostupňové rozhodnutie ešte nie je právoplatné, ak sa proti nemu podá odvolanie. Nemožno ďalej pokračovať v konaní o stavbe,“ hovorí Eva Kovačechová.

Odvolací proces
Potom rozhoduje odvolací orgán. Prebehne podobný proces ako na prvom stupni. Odvolací orgán vydá rozhodnutie, ktoré sa doručením stáva právoplatným. „Z pohľadu Slovenskej správy ciest (SSC) je posunutie riešenia na krajský úrad istým riešením, ale každý proces podlieha správnemu konaniu, ktoré dodržiava určené lehoty. Investičná príprava a výstavba je však naplánovaná v určitých časových harmonogramoch. Len čo sa proces predĺži v odvolacom konaní, z pohľadu investora je to ďalší problém,“ zdôrazňuje vedúci kancelárie GR SSC Juraj Fürst.

Možnosť žaloby 
„Vlastník nehnuteľnosti ešte má možnosť podať žalobu na preskúmanie rozhodnutia o vyvlastnení. Spolu so žalobou môže požiadať aj o tzv. odklad vykonateľnosti rozhodnutia. Súd tejto  požiadavke môže, ale nemusí vyhovieť. Môže sa teda stať, že súd koná a stavebník zatiaľ získa stavebné povolenie. Prípadne aj začne stavať na pozemku, o ktorého vyvlastnení sa ešte stále len koná na súde,“ hovorí o možnostiach občanov Eva Kováčechová.

Vyvlastňovacie konanie nasleduje až po konaní o umiestnení stavby. Investori (stavitelia) rozpošlú majiteľom pozemkov návrhy na uzatvorenie zmluvy o budúcej kúpnej zmluve. „Na základe výpisu z katastra hľadáme tzv. posledných vlastníkov. Často sú v pozemkovej knihe uvedení už nežijúci majitelia, takže musíme hľadať ich dedičov. Niekedy proces  stroskotá na tom, že majitelia ešte nemajú ukončené dedičské konanie alebo niektoré pozemky neboli predmetom prejednania u notára,“ hovorí vedúca majetkoprávneho útvaru Slovenskej správy ciest Alena Gombárová. Ak majitelia zmluvy nepodpíšu, nasleduje vyvlastňovacie konanie. Uskutočňuje sa na stavebnom úrade, ktorým je tak ako v prípade územného a stavebného konania často ten istý orgán – obec. Konanie sa riadi zákonom o správnom konaní.

Konečné rozhodnutie

Proti rozhodnutiu súdu (v zásade to je Krajský súd) možno ešte podať odvolanie na Najvyšší súd SR. Jeho rozhodnutie je konečné. Teoreticky je ešte možné podať sťažnosť na Ústavný súd SR a prípadne potom aj na Európsky súd v Štrasburgu.

Znaleckých posudkov na ceny môže byť aj viac 

Každá cena pozemku musí byť podložená znaleckým posudkom. Znalec musí ísť do terénu, musí zistiť, za aké ceny sa predávajú nehnuteľnosti v danej lokalite. „Každá nehnuteľnosť môže mať inú cenu a zohľadňuje sa najmä poloha, ako je pozemok diferencovaný, či je ďaleko od hlavného sídla, či je napojený na plyn a podobne,“ hovorí vedúca majetkovoprávneho útvaru Slovenskej správy ciest Alena Gombárová.

Znalecká cena sa môže určiť viacerými postupmi, takže sa môže líšiť. Problém nastáva vtedy, keď je znaleckých posudkov viac. Súdni znalci by mali byť objektívni - za svoju činnosť zodpovedajú priamo súdu, ktorý ich menuje - a pri určovaní ceny majú postupovať podľa zákona o stanovení všeobecnej hodnoty majetku (86/2002). „Rozdiely medzi súdnoznaleckými posudkami by nemali byť významné. Znalecký posudok nemá prednosť pred inými dôkazmi. Záleží na súde, ako to vyhodnotí. Podľa Občianskeho súdneho poriadku súd hodnotí dôkazy podľa svojej úvahy,“ hovorí o váhe jednotlivých znaleckých posudkov E. Kováčechová.

Posudok objednáva väčšinou investor. „Nie je problém, aby si majiteľ vyvlastňovanej nehnuteľnosti zaplatil súdneho znalca sám. Je to len otázka zaplatenia znalca,“ hovorí A. Gombárová. „Objednávame v zásade jeden znalecký posudok, ak však vlastník príde so znaleckým posudkom, ktorý sa od nášho líši, je možné objednať kontrolný znalecký posudok. Ten by mal tieto dva posudky zhodnotiť. Môže sa stať, že súd si objedná ďalší posudok a pracuje s troma.“

Ak sú ceny rôzne a majitelia nechcú pristúpiť na navrhnutú cenu, investor dá podnet na vyvlastňovacie konanie. Stavebný úrad rozhodne, ktorý znalecký posudok považuje za správny, prípadne si nechá urobiť tretí znalecký posudok.

Ako znalec určí cenu

• porovnávacou metódou,
• kombinovanou metódou (použije sa, ak je predmet ohodnotenia schopný
• dosahovať výnos formou prenájmu),
  metódou polohovej diferenciácie.

Vhodnú metódu vyberie znalec, čo musí zdôvodniť. Možno použiť aj viac metód súčasne.

Ľudia môžu zasiahnuť iba pri príprave územného plánu

Aj keď ide o stavbu vo verejnom záujme, napriek jej dôležitosti a prospešnosti musí byť pred vydaním stavebného rozhodnutia splnená podmienka, že je v súlade s platným územným plánom. A práve tu môže do veci hovoriť verejnosť. Ako celý proces prebieha? Pripraví sa návrh územného plánu, ktorý komplexne zohľadňuje rozvoj obce. Obsahuje predpokladané športové, bytové, rekreačné, hospodárske, poľnohospodárske, výrobné činnosti na jej území. Návrh územného plánu sa zverejní tak, že je vyvesený na mieste na to určenom minimálne 30 dní.  Ľudia k nemu môžu dávať pripomienky. Potom sa uskutoční tzv. verejné prerokovanie územného plánu, kde môže verejnosť opäť prísť a debatovať, pripomienkovať, vyjadrovať sa ...

Obec tieto pripomienky musí vyhodnotiť a k návrhu sa vyjadrí aj nadriadený orgán – Krajský stavebný úrad.

„Samotný územný plán schvaľujú poslanci obce, ktorých môžu občania tiež ovplyvňovať. Územný plán sa vyhlasuje všeobecne záväzným nariadením obce,“ opisuje v podstate jediný reálny spôsob, akým môžu občania do verejného záujmu zasiahnuť E. Kováčechová. „Pretože ak je o nejakej stavbe v územom pláne ‚rozhodnuté‘, že to bude verejnoprospešná stavba, hoci má stáť na pozemku osoby, ktorá so stavbou nemá nič spoločné, stavebný úrad už neskúma, či to môže alebo nemôže byť verejnoprospešná stavba, v podstate ho ‚nezaujíma‘, na akom pozemku to stojí. Je však povinný skúmať, či ide o verejný záujem, alebo nie, a tiež, do akej miery je vyvlastnenie nevyhnutné,“ dodáva E. Kováčechová.

Ceny sa od januára určujú podľa trhovej hodnoty

Od januára tohto roka sa vyvlastnené pozemky vykupujú za trhovú cenu. Stavebný úrad musí vyplatiť takú cenu, akú určí súdny znalec. Do novembra minulého roka sa náhrada za vyvlastňovanie nehnuteľností poskytovala podľa vyhlášky z roku 1991. Určovala cenu podľa počtu obyvateľstva v danej obci a podľa toho, či bol pozemok v zastavanej časti obce, alebo mimo nej. Staticky, presnými číslami bolo stanovené, za koľko sa má predať štvorcový meter pôdy v Bratislave, za koľko v Košiciach, za koľko v kúpeľnom meste a za koľko na vidieku. Podobne sa stanovili aj ceny domov. „Občan bol postavený pred hotovú vec a nemohol veľmi špekulovať. Z pohľadu občana je situácia v súčasnosti o niečo lepšia, na druhej strane to nám ako štátnemu investorovi situáciu skomplikovalo,“ hovorí o problémoch pre investorov vedúci kancelárie GR Slovenskej správy ciest Juraj Fürst.

Slovenská správa ciest ako najväčší investor na Slovensku často pristupuje k vyvlastneniu ako spôsobu získania pozemkov. Súčasné možnosti majetkovo-právneho vyrovnania s vlastníkmi pozemkov sú podľa Juraja Fürsta veľmi komplikované. Hlavný problém je v tom, že ak ide o štátneho investora, Slovenská správa ciest nemôže cenu ľubovoľne prispôsobovať. „Majiteľovi musíme navrhnúť takú cenu, akú určí súdny znalec. Zo štátneho rozpočtu každoročne dostávame na vysporiadanie pozemkov málo peňazí. Na vysporiadanie pri nových stavbách dostaneme okolo 300 miliónov korún a pritom by sme potrebovali zhruba 1,5 miliardy. Približne päťkrát toľko,“ hovorí J. Fürst.

Koľko býva vyvlastnených

Úseky diaľnice D1

• Mengusovce  – Jánovce
  rok 2003 odoslaných návrhov zmlúv 2923
  podpísaných  2274
  rok 2004 odoslaných návrhov zmlúv 667
  podpísaných  314
  nepodpísaných 353
• Svinná – Prešov
  rok 2003 odoslaných návrhov zmlúv  1031
  podpísaných  942
  rok 2004 odoslaných návrhov zmlúv 90
  podpísaných  34

Pri ostatných, teda väčšine pozemkov, dôjde k vyvlastneniu

Údaje sú aktualizované k 21. máju 2004

Zdroj: Slovenská správa ciest

Všetci dohodu podceňujú

S právničkou Evou Kováčechovou

Je v poriadku, že o vyvlastňovaní rozhoduje obec, ktorá je často aj orgánom, čo vydáva príslušné stavebné povolenie?

Domnievam sa, že o vyvlastňovaní by mal rozhodovať nezávislý a nestranný orgán, a tým len súd. Pri dnešnej úprave rozhoduje o vyvlastnení stavebný úrad, teda ten istý úrad, ktorý vydal predtým územné rozhodnutie, a následne rozhoduje aj o stavebnom povolení. Navyše, obec je aj orgánom, ktorý pripravil prvotný podklad celej činnosti – a to územný plán. Vzhľadom na to, že pri vyvlastnení ide o závažný zásah do ústavného práva na vlastníctvo, bolo by žiaduce, aby o ňom rozhodoval a vykonával celé dokazovanie len súd.

Nečakajú investori, ktorí chcú stavať vo verejnom záujme, len na to, že sa môžu spoľahnúť na vyvlastnenie? Prečo častejšie nedochádza k dohodám?

Čo sa týka dohody, je to veľmi formálny úkon. Stavebník musí zaslať vlastníkovi nehnuteľnosti doporučený list, v ktorom ho vyzve na uzavretie dohody o prevode vlastníckeho práva (prípadne o jeho obmedzení), dôvody, prečo to navrhuje, a cenu (ktorá nesmie byť nižšia ako trhová hodnota). Ak vlastník do 15 dní na ponuku neodpovie, predpokladá sa, že nesúhlasí.

Dochádza teda k nedorozumeniam?

Áno. Investor zašle vlastníkovi zmluvu na podpis, kde je uvedená rovnaká cena, akú môže dostať vo vyvlastňovacom konaní. Vlastník napríklad aj odpíše, že s takou cenou nesúhlasí, ale ak by ju investor zvýšil napríklad o 20 percent, tak zmluvu podpíše. Stavebník to však berie ako nesúhlas s ponukou a vyvlastňovacie konanie sa môže začať. Je to len formalita. Takmer nikto z investorov (staviteľov) sa nespolieha na možnosť „dohody“, všetci to berú ako nevyhnutný krok, ktorý treba absolvovať. Preto aj cena, ktorú navrhnú, je rovnaká ako cena, ktorú by museli zaplatiť pri vyvlastnení. 

Podrobne monitorujeme:

Občianska iniciatíva Za spravodlivé vyvlastňovanie

Diaľnice a rýchlostné cesty na Slovensku, výstavba a prevádzka