Vyvlastňovanie – svojvôľa štátu alebo spravodlivý proces?

Vlastnícke právo garantuje ústava pre všetkým vlastníkov s rovnakým obsahom a ochranou. Ústava zároveň aj vymedzuje štyri základné podmienky, za ktorých je možné vlastníctvo obmedziť aj proti vôli vlastníka. Môže sa tak stať iba:

• na základe zákona (ide predovšetkým o stavebný zákon, ktorý upravuje podmienky a presný postup pri vyvlastňovaní)
• v nevyhnutnej miere (t.j. vyvlastnenie môže postihnúť len takú časť nehnuteľností, ktoré sú nevyhnutné pre realizáciu zámeru, kvôli ktorému sa vyvlastňuje),
• vo verejnom záujme (t.j. treba preukázať, či sa vyvlastňuje pre činnosť, ktorej realizáciu možno považovať za verejný záujem),
• za primeranú náhradu (ktorá môže byť poskytnutá v peniazoch alebo napr. vo forme náhradného pozemku).

Tieto podmienky musia byť splnené súčasne, v opačnom prípade by išlo o neústavné vyvlatnenie, a teda o neústavný zásah do vlastníckeho práva.

Podrobnosti vyvlastnenia týkajúce sa podmienok a procesu vyvlastňovacieho procesu upravuje predovšetkým stavebný zákon č. 50/1976 Zb. Vyvlastnením sa rozumie:

• prechod vlastníckeho práva k pozemkom alebo k stavbám,
• obmedzenie vlastníckeho práva k pozemkom alebo stavbám,
• zriadenie, zrušenie alebo obmedzenie práva vecného bremena k pozemkom alebo k stavbám.

Vyvlastňovacie konanie uskutočňuje stavebný úrad príslušný podľa miesta, kde sa nachádza vyvlastňovaná nehnuteľnosť. Stavebným úradom je v zásade obec, o odvolaní rozhoduje potom krajský stavebný úrad. Len v prípade stavby diaľnic, ciest a miestnych komunikácií a ich ochranných pásiem, a rovnako aj v prípade stavieb, ktorá sa na základe osobitného zákona (č. 175/1999 Z. z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií) považujú za významnú investíciu, je stavebným úradom krajský stavebný úrad a odvolacím orgánom je Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky (ďalej aj „ministerstvo“).

Ak sa má stavba realizovať v územnom obvode dvoch alebo viacerých obcí, rozhodne o príslušnom stavebnom úrade krajský stavebný úrad. Podobne, ak je spor medzi dvoma alebo viacerými krajskými stavebnými úradmi, rozhodne ministerstvo, ktorý stavebný úrad vykoná vyvlastnenie. Môže sa tiež stať, že obec, ktorá by bola stavebným úradom, je zároveň aj navrhovateľom vyvlastnenia – vtedy určí krajský stavebný úrad, ktorý stavebný úrad vykoná konanie a rozhodne.

Konanie sa začína na návrh subjektu, ktorý bude vyvlastňovanú nehnuteľnosť využívať pre účely, pre ktoré sa vyvlastňuje. Môže to byť štátny orgán, fyzická osoba alebo právnická osoba. Okrem základných náležitostí návrhu (označenie navrhovateľa, označenie vyvlastňovaného, presná špecifikácia vyvlastňovaných nehnuteľností, návrh náhrady, odôvodnenie), musí návrh označovať aj dôkaz o tom, že sa navrhovateľ pokúsil získať práva k vyvlastňovanému pozemku či stavbe iným spôsobom, teda dohodou. V praxi sa táto podmienka realizuje zvyčajne tak, že vlastníkovi zašle navrhovateľ návrh kúpnej zmluvy. Ak vlastník na ponuku neodpovie, alebo ak ju odmietne, predpokladá sa, že podmienka je splnená a môže začať vyvlastňovacie konanie. Vzhľadom na zákonné znenie je však takýto „dôkaz“ skôr formalitou - navrhovateľ totiž preukazuje doručenkou, že vyvlastňovanému zaslal písomnú výzvu na kúpu predmetnej nehnuteľnosti či na zriadenie práva vecného bremena aj s uvedením navrhovanej odplaty a s upozornením, že ak vyvlastňovaný do 15 dní odo dňa doručenia neodpovie, bude sa predpokladať, že dohodu odmietol. Takáto podmienka však neprispieva k tomu, aby navrhovateľ skutočne vyvinul úsilie na odkúpenie nehnuteľnosti od vlastníka, a teda aby sa reálne pokúsil uzavrieť dohodu. Keďže ponúkaná cena v takomto návrhu je zvyčajne totožná s cenou, akú by vlastník dostal vo vyvlastňovacom konaní, je pre vlastníka výhodnejšie, aby s dohodou nesúhlasil a aby podstúpil vyvlastňovacie konanie.

Stavebný úrad zvolá ústne pojednávanie najmenej 15 dní vopred. Účastníkom konania je každý, koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté (a tiež ten, kto tvrdí, že jeho práva, záujmy alebo povinnosti môžu byť dotknuté). Podľa stavebného zákona (§ 109) vyvlastnením nezanikajú práva užívať byty a nebytové priestory, preto podľa niektorých interpretácií nie sú nájomcovia účastníkom vyvlastňovacieho konania. Domnievame sa, že takáto interpretácia nie je správna. Je pravdou, že právo užívať byt/nebytový priestor vyvlastnením priamo nezaniká. To však neznamená, že nájomcove práva zostanú nedotknuté – jedným z dôvodov výpovede nájmu bytu je totiž skutočnosť, že „je potrebné z dôvodu verejného záujmu s bytom alebo s domom naložiť tak, že byt nemožno užívať“ (§ 711 ods. 1 písm. e) Občianskeho zákonníka). Znamená to, že nájomca bytu práve z dôvodu vyvlastnenia bytového domu môže dostať (resp. dostane) výpoveď z nájmu bytu. Jeho užívacie práva sú teda priamo dotknuté (keďže vyvlastňovacie konanie bezprostredne ovplyvní dĺžku (a existenciu) nájmu bytu. Preto sme presvedčení o tom, že nájomca má mať postavenie účastníka konania.

V prípade neukončených dedičských konaní sú účastníkmi konania všetci potenciálni dedičia a Slovenský pozemkový fond, a podobne v prípade neukončených súdnych konaní (týkajúcich sa vyvlastňovaného pozemku / stavby) sú účastníkmi vyvlastňovacieho konania všetci účastníci tohto súdneho konania a Slovenský pozemkový fond. V prípade nezistených vlastníkov pozemku / stavby je účastníkom konania Slovenský pozemkový fond.

Účastníci konania (ide predovšetkým o vlastníka vyvlastňovanej nehnuteľnosti) musia najneskôr na ústnom pojednávaní uplatniť svoje námietky proti vyvlastneniu. Na neskoršie námietky už stavebný úrad neprihliada (na čo však musí účastníka výslovne upozorniť).

Vo vyvlastňovacom konaní skúma stavebný úrad predovšetkým:

• účel, pre ktorý sa vyvlastňuje,
• existenciu verejného záujmu,
• preukázanie, že prechod vlastníckeho práva (teda cieľ vyvlastnenia) nemožno dosiahnuť dohodou,
• súlad vyvlastnenia s územným rozhodnutím, ktoré predchádza vyvlastňovaciemu konanie; na základe územného rozhodnutia úrad skúma, či je vyvlastňovanie v súlade s cieľmi a zámermi územného plánovania (t.j. či navrhovaná činnosť, pre ktorú sa vyvlastňuje, sa má realizovať v súlade so záväznou časťou platného územného plánu). Ak sa na účel, pre ktorý sa vyvlastňuje, nevyžaduje vydanie územného rozhodnutia, súlad s cieľmi a zámermi územného plánovania sa skúma priamo vo vyvlastňovacom konaní,
• rozsah vyvlastnenia: vyvlastniť možno len v nevyhnutnom rozsahu, a teda ak možno účel vyvlastnenia dosiahnuť iba obmedzením práva (napr. zriadením vecného bremena), nie je možné vlastnícke právo odňať v plnom rozsahu. Rovnako platí, že ak na realizáciu účelu, pre ktorý sa vyvlastňuje, stačí vyvlastniť len časť nehnuteľnosti, nemôže úrad rozhodnúť o vyvlastnení celej nehnuteľnosti. Ak by však zostávajúci pozemok alebo stavbu nebolo možné využívať, alebo ak by ich bolo možné využívať len s neprimeranými ťažkosťami, stavebný úrad vyvlastní aj zvyšnú časť, ak o to vlastník pozemku / stavby požiada.

Rozhodnutie o vyvlastnení obsahuje:

1. predmet, rozsah a účel vyvlastnenia,
2. náhradu za vyvlastnenie a spôsob jej úhrady,
3. lehotu, do ktorej sa musí začať s užívaním pozemku a stavby na účel, na ktorý sa vyvlastnili,
4. podmienky na podanie žiadosti o zrušenie rozhodnutia o vyvlastnení

Ad 1: Predmet, rozsah a účel vyvlastnenia

Podľa stavebného zákona možno vyvlastniť len pre účely stavieb alebo iných opatrení v dotknutej lokalite, ktoré sú uvedené v zákone. Takými činnosťami sú predovšetkým:

• verejnoprospešné stavby, ak boli schválené v záväznej časti územnoplánovacej dokumentácie,
• hygienické, bezpečnostné a iné ochranné pásma a chránené územia,
• vytvorenie podmienok pre nevyhnutný prístup k pozemku a stavbe,
• diaľnice, cesty a miestne komunikácie, vrátane zriadenia ich ochranného pásma,
• výstavba dráh (koľajové, trolejbusové alebo lanové dráhy) a ich súčastí,
• verejné letiská a letecké pozemné zariadenia, vrátane ich ochranných pásiem,
• energetické diela na výrobu alebo rozvod elektriny, plynárenské zariadenia, vodohospodárske diela,
• potrubia pre pohonné látky a ropu,
• dobývacie ložisko nerastov,
• vojenské objekty a priestory osobitného určenia,
• štátna pozorovacia sieť, ktorou sa zisťuje stav životného prostredia,
• zachovanie a riadne užívanie kultúrnej pamiatky,
• stavby, ktoré sú významnou investíciou.

To, že vyvlastňovacie konanie sa uskutočňuje pre niektorú z uvedených stavieb, ešte automaticky neznamená, že ide o stavbu vo verejnom záujme. Podľa zákona treba verejný záujem preukázať vo vyvlastňovacom konaní. Pojem „verejný záujem“ nie je v zákone bližšie vymedzený a bude záležať na stavebnom úrade, aby v rozhodnutí zdôvodnil, že vo vyvlastňovacom konaní skutočne prevláda konkrétny verejný záujem nad individuálnym záujmom vlastníka.

Ad 2: Náhrada za vyvlastnenie

Vyvlastňovanie sa vždy musí uskutočniť za náhradu. Náhrada sa poskytne:

• v peniazoch,
• iným spôsobom na základe dohody s pôvodným vlastníkom alebo na základe osobitného zákona (napr. poskytnutím náhradného pozemku za vyvlastňovaný pozemok – vyvlastňovaný v tým však musí súhlasiť, v tom prípade má tento spôsob prednosť pred poskytnutím náhrady v peniazoch),
• vo vecnom plnení – za právo zodpovedajúce vecnému bremenu.

Ak sa náhrada poskytuje v peniazoch, určuje sa jej výška na základe znaleckého posudku, pričom za primeranú sa považuje trhová cena. Trhovou cenou sa rozumie cena rovnakej alebo porovnateľnej nehnuteľnosti v tom istom čase, na tom istom mieste a v porovnateľnej kvalite.

Ak sa vyvlastňuje právo zodpovedajúce vecnému bremenu, primeranou náhradou sú náklady, ktoré bude treba vynaložiť na zabezpečenie riadneho užívania stavby alebo pozemku. Naopak, ak sa vo vyvlastňovacom konaní zriaďuje právo zodpovedajúce vecnému bremenu, poskytne sa za obmedzenie vlastníctva pozemku alebo stavby náhrada, ktorá zodpovedá rozsahu tohto obmedzenia.

Náhradu poskytuje ten, v prospech koho sa vyvlastňuje, a teda na koho prechádza vlastnícke právo k nehnuteľnosti (alebo v prospech koho sa zriaďuje právo vecného bremena).

V prípade stavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá určuje osobitný zákon (č. 129/1996 Z.z. o niektorých opatreniach na urýchlenie prípravy výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá) je stavebník povinný vyplatiť pôvodnému vlastníkovi náhradu za vyvlastnený pozemok do 21 pracovných dní odo dňa právoplatnosti rozhodnutia o vyvlastnení.

Okrem náhrady za vyvlastňovaný pozemok sa pôvodnému vlastníkovi vyvlastnenej nehnuteľnosti poskytne aj náhrada účelne vynaložených nákladov za presťahovanie hnuteľného majetku na nové miesto.

Ad 3: Lehota, do ktorej sa musí začať s užívaním pozemku / stavby na účel, pre ktorý sa vyvlastnili

Vyvlastnený majetok možno používať len na účel, pre ktorý bol vyvlastnený. Podľa zákona musí ten, v prospech ktorého bolo vyvlastnené, začať s užívaním pozemku / stavby na tento účel najneskôr v lehote, ktorú určí stavebný úrad v rozhodnutí. Táto lehota môže byť maximálne 2 roky. V praxi to znamená, že ak do dvoch rokov odo dňa právoplatnosti rozhodnutia o vyvlastnení nezačne ten, v prospech koho bolo vyvlastňované, užívať vyvlastnené nehnuteľnosti v určenej lehote, môže pôvodný vlastník požiadať o zrušenie vyvlastňovacieho rozhodnutia a nehnuteľnosti sa mu vrátia. Začatím užívania sa rozumie napr. to, že sa začnú uskutočňovať práce súvisiace so zhotovením stavby (nestačí teda, aby mal nadobúdateľ vydané potrebné povolenia, musí aj reálne začať stavať stavbu, pre ktorú sa vyvlastňovalo).

Ad 4: Podmienky na podanie žiadosti o zrušenie rozhodnutia o vyvlastnení

Zákon ustanovuje aj situácie, kedy je možné vyvlastňovacie rozhodnutie zrušiť. Ide o dva dôvody:

• ak sa v určenej lehote nezačalo so stavbou, pre ktorú sa vyvlastňovalo,
• ak bolo zrušené (alebo stratilo platnosť) územné rozhodnutie, ktoré bolo podkladom vyvlastňovacieho rozhodnutia.

Žiadosť o zrušenie rozhodnutia podáva pôvodný vlastník alebo jeho právny nástupca (napr. dedičia). Žiadosť treba podať do dvoch rokov od uplynutia lehoty, v rámci ktorej sa malo začať s užívaním vyvlastnených nehnuteľností na realizáciu stavby. Ak bolo zrušené územné rozhodnutie (alebo ak stratilo platnosť), možno žiadosť podať aj skôr.

Ak stavebný úrad zruší rozhodnutie o vyvlastnení, pôvodný vlastník získa späť svoju nehnuteľnosť a vráti tomu, v prospech koho bolo vyvlastňované, finančnú náhradu, ktorú dostal na základe vyvlastňovacieho konania. Pôvodný vlastník má tiež nárok na náhradu spôsobenej ujmy (škody).

Proti rozhodnutiu o vyvlastnení možno podať odvolanie vo všeobecnej 15-dňovej lehote, ktorá sa počíta odo dňa doručenia rozhodnutia. Odvolanie treba adresovať prvostupňovému stavebnému úradu.

Odvolacie rozhodnutie možno preskúmať súdom. Žalobu treba podať v lehote 2 mesiace odo dňa doručenia odvolacieho rozhodnutia. Vecne príslušným je krajský súd podľa sídla žalovaného orgánu. Žalobu môže podať účastník vyvlastňovacieho konania (vyvlastňovaný), ktorý predtým podal neúspešne odvolanie. Žalobca musí označiť rozhodnutie / postup stavebného úradu, ktoré namieta, musí určiť, v akom rozsahu toto rozhodnutie napadá, a tiež uviesť dôvody, pre ktoré tvrdí, že rozhodnutie je nezákonné. Žalobca musí zároveň označiť, ktoré jeho práva boli vo vyvlastňovacom konaní poškodené. V konaní musí byť žalobca zastúpený advokátom (okrem prípadov, kedy má právnické vzdelanie on sám, alebo v prípade právnických osôb ich zamestnanec / člen). Súdne konanie je dvojstupňové, t.j. proti rozhodnutiu krajského súdu možno podať odvolanie, o ktorom rozhoduje Najvyšší súd Slovenskej republiky.

Osobitná úprava vyvlastnenia podľa zákona č. 669/2007 Z.z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá

V decembri 2007 začal platiť zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, ktorého účelom bolo urýchliť výstavbu konkrétnych úsekov diaľnic a ciest pre motorové vozidlá. Tento zákon zjednodušuje konania, skracuje lehoty a predovšetkým – umožňoval začať stavať cesty a diaľnice na pozemkoch, ktoré ešte neboli vyvlastnené a boli vo vlastníctve pôvodných vlastníkov. Po posúdení ústavným súdom ustanovenia o možnosti stavať na cudzom pozemku stratili účinnosť v júli 2011.

Naďalej však platia niektoré osobitné ustanovenia regulujúce vyvlastňovanie v prípade výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá. Predovšetkým, dňom právoplatnosti územného rozhodnutia (rozhodnutia o umiestnení stavby diaľnice / cesty) vzniká zo zákona predkupné právo štátu na pozemok, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice / cesty. Znamená to, že takýto pozemok nemôže jeho vlastník predať inej osobe ako štátu. Toto predkupné právo sa zapíšej aj do katastra nehnuteľností. Okrem toho platia ďalšie špecifiká: 

• náhrada za výkup pozemku / stavby je 1,2 násobok náhrady v peniazoch, ktorý by vlastník dostal vo vyvlastňovacom konaní (t.j. ak bude vlastník súhlasiť s predajom svojho pozemku / stavby, dostane o 20 % vyššiu náhradu, ako by dostal vo vyvlastňovacom konaní),
• za stavbu na bývanie možno poskytnúť ako náhradu byt alebo rodinný dom, a to na základe kúpy alebo výstavby. Takýto byt / dom musí svojou veľkosťou, vybavením, úžitkovou hodnotou a umiestnením zodpovedať vyvlastňovanému (vykupovanému) domu / bytu, pričom celková hodnota náhradného bytu / domu nesmie byť nižšia, ako trhová hodnota vyvlastňovanej stavby,
• ak sa poskytuje náhradný byt / dom, nadobúdateľ vykúpenej nehnuteľnosti uhrádza vlastníkovi z asanovaného bytu / domu nájomné za dočasné bývanie až dovtedy, kým sa tento presťahuje do nového (kúpeného alebo vystavaného) bytu / domu, najviac však počas 1,5 roka,
• ak je osobe z asanovaného bytu / domu zabezpečené umiestnenie a starostlivosť v zariadení sociálnych služieb, alebo ak sa jej sprostredkuje bývanie v nájme, stále má nárok na náhradu za vyvlastnenie (výkup) asanovanej nehnuteľnosti,
• nadobúdateľ vyvlastnených nehnuteľností platí okrem náhrady za vyvlastnenie aj náhradu za účelne vynaložené náklady, ktorými sa okrem nákladov na presťahovanie rozumejú aj náklady za znalecké posudky, správne poplatky, notárske poplatky.

Zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach sa vzťahuje na konkrétne úseky diaľnic a ciest pre motorové vozidlá:

• D1 Bratislava /Petržalka - križovatka s D2 - Trnava - Trenčín - Žilina - Prešov - Košice - štátna hranica SR/Ukrajina
• D2 št. hranica ČR/SR - Kúty - Malacky - Bratislava - št. hranica SR/MR
• D3 Žilina - Kysucké Nové Mesto - Čadca - Skalité št. hranica SR/PR
• D4 št. hranica Rakúsko/SR - Bratislava - križovatka D2 Jarovce - križovatka Rovinka - križovatka s D1 Ivanka pri Dunaji - sever - križovatka s cestou II/502 - križovatka s cestou I/2 - križovatka s D2 Stupava juh - štátna hranica SR/Rakúsko
• R1 Trnava - Nitra - Žarnovica - Žiar nad Hronom - Zvolen - Banská Bystrica – Ružomberok
• R2 Trenčín križovatka D1 - Prievidza - Žiar nad Hronom - Zvolen - Lučenec - Rimavská Sobota - Rožňava – Košice
• R3 št. hranica MR/SR Šahy - Zvolen - Žiar nad Hronom - Turčianske Teplice - Martin - Kraľovany - Dolný Kubín - Trstená - št. hranica SR/PR
• R4 št. hranica MR/SR - Milhosť - Košice - Prešov - Giraltovce - Svidník - št. hranica SR/PR
• R5 št. hranica ČR/SR Svrčinovec - križovatka s D3
• R6 št. hranica ČR/SR Lysá pod Makytou – Púchov
• R7 Bratislava - Dunajská Streda - Nové Zámky - Veľký Krtíš – Lučenec
• R8 Nitra - Topoľčany - Partizánske - R2.